地方財(cái)政收入對(duì)房地產(chǎn)業(yè)依存度的調(diào)查與思考

摘要：分稅制體制下，地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重失衡。為解決當(dāng)?shù)刎?cái)政困難，地方政府積極尋求新的財(cái)政收入來(lái)源，而我國(guó)現(xiàn)行的土地制度為地方政府增加財(cái)政收入打開(kāi)方便之門。地方政府通過(guò)低價(jià)征地、限額高價(jià)出售的方式獲取巨額房地產(chǎn)稅，以解決地方政府財(cái)政困難，但這嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。本文針對(duì)地方財(cái)政收入與房地產(chǎn)業(yè)依存度不斷提高的現(xiàn)實(shí)，提出了完善財(cái)稅體制、改革土地管理制度，發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)作用等方面的對(duì)策與建議。

關(guān)鍵詞：地方財(cái)政 房地產(chǎn)稅收 依存度 可持續(xù)性

近年來(lái)，隨著房?jī)r(jià)的飆升和房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，房地產(chǎn)稅收在地方財(cái)政收入中的占比也越來(lái)越高。本文通過(guò)對(duì)婁底市財(cái)政收入增長(zhǎng)情況開(kāi)展實(shí)證調(diào)查，分析了造成財(cái)政收入對(duì)房地產(chǎn)稅收的依存度提高的主要原因及可能產(chǎn)生的不良影響，提出了政策建議。

一、地方財(cái)政收入對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)的依存度明顯提高

房地產(chǎn)行業(yè)稅收涉及到營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、土地增值稅、城市建設(shè)維護(hù)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等10余個(gè)稅種（具體見(jiàn)表1項(xiàng)目?jī)?nèi)容），以?shī)涞资袨槔?007年以來(lái)，房地產(chǎn)行業(yè)稅收呈現(xiàn)出較快的增長(zhǎng)趨勢(shì)，2008年、2009年、2010年上半年分別較一般預(yù)算收入增長(zhǎng)速度快4.25、17.72、235.06個(gè)百分點(diǎn)，其中2010年上半年進(jìn)入高速增長(zhǎng)期，房地產(chǎn)行業(yè)稅收總體同比增長(zhǎng)2.53倍，主要稅種國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入同比增長(zhǎng)3.55倍（具體見(jiàn)表1）。與此同時(shí)，房地產(chǎn)業(yè)稅收在地方財(cái)政收入中的占比急劇上升，由2007年的19.31%增加到2010年6月的44.22%（見(jiàn)表2）。長(zhǎng)期以來(lái)在工商稅收中占比最大的營(yíng)業(yè)稅僅僅因?yàn)榉康禺a(chǎn)交易營(yíng)業(yè)稅大幅增加才免于出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，居于第2位的增值稅出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)，同比下降1.44%，地方財(cái)政收入對(duì)房地產(chǎn)稅收的依存度顯著提升。

二、財(cái)政收入對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)的依存度提高的原因分析

（一）現(xiàn)行稅制存在制度性缺陷

1994年分稅制改革將財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下沉，教育、醫(yī)療、勞動(dòng)保障等公共職責(zé)都賦予給地方，而財(cái)政收入?yún)s向中央集中，一些大企業(yè)的稅收、穩(wěn)定稅源被中央、省兩級(jí)政府占有。以?shī)涞资袨槔瑠涞资?010年上半年 662戶規(guī)模工業(yè)企業(yè)同比增長(zhǎng)33%，規(guī)模工業(yè)拉動(dòng)全市GDP13.8個(gè)百分點(diǎn)。但由于婁底市工業(yè)以能源、原材料為主，冶金、煤炭、電力、有色4大行業(yè)占工業(yè)增加值的比重達(dá)74.8%，而這4大行業(yè)中主要生產(chǎn)企業(yè)的增值稅歸中央、省政府支配，2010年上半年婁底市省級(jí)增值稅增幅達(dá)到58.6%。因此，盡管婁底市工業(yè)今年處于近幾年來(lái)少有的高增長(zhǎng)期，仍然出現(xiàn)了增產(chǎn)不增收的局面。作為地方稅的另一主要稅種營(yíng)業(yè)稅也存在類似情況，如增長(zhǎng)最快、增幅達(dá)到7.7倍的高速公路運(yùn)行營(yíng)業(yè)稅屬于省級(jí)收入。地方政府稅收增長(zhǎng)較慢，而支出卻呈現(xiàn)剛性。在此情況下，地方政府增加財(cái)政收入需要謀求其他方式。

（二）考核機(jī)制不盡科學(xué)

長(zhǎng)期以來(lái)，上級(jí)對(duì)地方政府的經(jīng)濟(jì)考核以GDP增長(zhǎng)為主要內(nèi)容。在此背景下，地方政府官員面臨沉重的促增長(zhǎng)壓力。婁底市作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)依靠投資拉動(dòng)特征明顯。2009年婁底市完成固定資產(chǎn)投資311億元，同比增長(zhǎng)54.2%，拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)21.5個(gè)百分點(diǎn)。2010年初，該市確立了“固定資產(chǎn)投資確保完成400億元以上、力爭(zhēng)達(dá)到430億元”的目標(biāo)。固定資產(chǎn)投資推動(dòng)了基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)業(yè)的較快發(fā)展。2010年1-7月婁底市固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)24.9%，其中房地產(chǎn)投資增長(zhǎng)32%。

（三）政府壟斷建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)

我國(guó)《憲法》和《土地管理法》明確規(guī)定，城市土地屬國(guó)家所有，實(shí)行城市土地有償使用制度，市、縣人民政府作為國(guó)有土地所有權(quán)的代表，將本行政區(qū)內(nèi)指定地塊的使用權(quán)按一定條件讓與土地使用者占有、使用、經(jīng)營(yíng)、管理。地方政府代表國(guó)家行使土地所有權(quán)，也就成為事實(shí)上的土地所有者。同時(shí)，國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用制度，所有農(nóng)用土地只能由國(guó)家征用后，才能轉(zhuǎn)為商業(yè)和建筑用地，這一規(guī)定為政府利用土地增加收入提供了制度上的保障。

（四）“土地財(cái)政”利益誘惑

地方政府為實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、發(fā)展城市化目標(biāo)，通過(guò)征用土地和進(jìn)行舊城改造拆遷，不斷擴(kuò)張城市規(guī)模，可以快速獲得穩(wěn)定、可觀的財(cái)政收入。首先，通過(guò)推進(jìn)農(nóng)用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化以及限量供應(yīng)商業(yè)用地，可以獲取高額的土地即期收益——國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入；其次，我國(guó)現(xiàn)行稅制體系中涉及房地產(chǎn)業(yè)的稅種多達(dá)10多個(gè)，而這些稅種基本上都是地方稅，且可以委托國(guó)土、房產(chǎn)等部門代征，征收成本低，地方政府通過(guò)大力發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，可以獲得穩(wěn)定的可自由支配的收入；再次，房地產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)可以大大刺激建筑業(yè)的發(fā)展，而建筑業(yè)的發(fā)展又可以增加建筑營(yíng)業(yè)稅。

三、地方財(cái)政對(duì)房地產(chǎn)業(yè)依存度迅速提升的不良影響

（一）有礙地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型

城鎮(zhèn)化和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)可以給地方政府帶來(lái)大量收入，有效緩解財(cái)政收入在短期內(nèi)的“增長(zhǎng)難”問(wèn)題，但是，也容易產(chǎn)生“土地財(cái)政”依賴癥，形成財(cái)政收入增長(zhǎng)路徑依賴，而這種依賴又會(huì)產(chǎn)生導(dǎo)向作用，造成社會(huì)投資、銀行信貸資金進(jìn)一步向房地產(chǎn)業(yè)集聚，并因此影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)的資金供應(yīng)，抑制實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（二）增加了地方政府對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的調(diào)控難度

地方政府在國(guó)家房地產(chǎn)調(diào)控中居于重要地位。如在2009年底以來(lái)實(shí)施的房地產(chǎn)調(diào)控中，“加強(qiáng)土地出讓收支管理”、“打擊捂盤惜售、占地不建、哄抬房?jī)r(jià)等行為”，都需要地方政府出臺(tái)措施貫徹落實(shí)。房地產(chǎn)稅收成為財(cái)政收入最重要的來(lái)源以后，地方政府在房地產(chǎn)業(yè)的調(diào)控上容易陷入兩難境地，一方面，在上級(jí)要求和社會(huì)公眾輿論的壓力下，必須出臺(tái)措施遏制不斷高漲的房?jī)r(jià)，另一方面，在調(diào)控方式和力度上難以把握，調(diào)控力度過(guò)大，會(huì)影響到GDP、財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度，調(diào)控力度過(guò)小，又難以對(duì)高房?jī)r(jià)產(chǎn)生抑制作用。

（三）透支未來(lái)財(cái)政收入

國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入是房地產(chǎn)稅收的最主要組成部分，它是未來(lái)40到70年土地使用期的地租之和。地方政府收取的土地出讓金，實(shí)際上是一次性預(yù)收了未來(lái)40到70年土地出讓收益總和。地方政府在收取土地出讓金以后，全部安排在當(dāng)年使用，實(shí)際上是預(yù)支了未來(lái)40到70年的收入，是一種對(duì)土地收益的“透支”。土地是稀缺資源，不可能無(wú)限量供應(yīng)，當(dāng)達(dá)到臨界值時(shí)，國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入就會(huì)減少并呈快速下降趨勢(shì)。

（四）抑制社會(huì)消費(fèi)增長(zhǎng)

在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中，土地是最重要的資源。地方政府“非飽和”限量供應(yīng)土地政策導(dǎo)致土地市場(chǎng)供求關(guān)系緊張，而社會(huì)資金又向房地產(chǎn)業(yè)集聚，土地價(jià)格迅速上漲，地價(jià)上漲傳導(dǎo)到房?jī)r(jià)上，將導(dǎo)致房?jī)r(jià)水漲船高，并最終轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上。高房?jī)r(jià)收入比使普通中低收入居民在很大程度上失去了購(gòu)買能力，嚴(yán)重抑制了其它消費(fèi)需求的持續(xù)增長(zhǎng)。

四、政策建議

（一）完善財(cái)政體制，增加地方政府財(cái)力

改革現(xiàn)行財(cái)政分配體制，在財(cái)權(quán)分配上適當(dāng)向地方政府傾斜，增大地方政府的收入自主權(quán)，逐步實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)相互匹配。通過(guò)增加地方政府的可用財(cái)力，幫助其緩解公共支出方面的壓力，削弱對(duì)房地產(chǎn)稅收的依賴。

（二）改革農(nóng)村土地管理制度，完善土地增值收益分配機(jī)制

打破地方政府對(duì)建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)房?jī)r(jià)的調(diào)節(jié)作用，盡快建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地使用權(quán)市場(chǎng)，逐步允許農(nóng)村集體建設(shè)用地直接流轉(zhuǎn)，不再由政府征地后供地，而是由農(nóng)民直接參與供給。政府采取稅收形式參與土地增值分配，按照土地流轉(zhuǎn)收益的一定比例分享收入。

（三）增加持有成本，發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)和分配功能

采取市場(chǎng)手段，發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)和分配功能，在有效解決房地產(chǎn)市場(chǎng)的投機(jī)、過(guò)度占用等問(wèn)題的同時(shí)，增加地方政府財(cái)政收入。一是維護(hù)社會(huì)公平，對(duì)過(guò)多持有的房地產(chǎn)者征收保有稅；二是打擊投機(jī)行為，對(duì)短期過(guò)度流動(dòng)的房地產(chǎn)征收特別交易稅；三是抑制居民長(zhǎng)久保有房地產(chǎn)的沖動(dòng)，對(duì)房產(chǎn)征收遺產(chǎn)稅和贈(zèng)予稅。

（四）改進(jìn)考核機(jī)制，抑制地方政府短期行為

改進(jìn)現(xiàn)行重經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)量，輕經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益的“唯GDP論”考核機(jī)制，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)、公共服務(wù)、民生保障等建設(shè)目標(biāo)與地方政府、領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核結(jié)合起來(lái)，建立更加科學(xué)、合理、全面的評(píng)價(jià)機(jī)制，以此來(lái)抑制地方政府的投資沖動(dòng)等短期行為，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快、和諧發(fā)展。

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（作者單位：國(guó)家金庫(kù)婁底市中心支庫(kù)）