縮小政府規(guī)模是一個(gè)難題?

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付會(huì)使得地方的支出規(guī)模急劇上升，人均專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付每增加100元，會(huì)使得當(dāng)?shù)刎?cái)政支出占GDP比重上升2個(gè)百分點(diǎn)。不僅如此，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付還會(huì)使得人員規(guī)模上升，人均專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付每增加100元，會(huì)使得每萬人機(jī)關(guān)人數(shù)增加1人。

一個(gè)與公共品供給水平相適應(yīng)的政府規(guī)模是非常重要的。自上世紀(jì)80年代以來，中國(guó)實(shí)行了六次政府機(jī)構(gòu)改革，但成效都不顯著，即使是1998年實(shí)行的力度最大的機(jī)構(gòu)改革，在2003年之后也很快出現(xiàn)反彈。這背后呈現(xiàn)的一個(gè)事實(shí)在于——縮小政府規(guī)模是擺在中央政府面前的一個(gè)難題。

誰來提供公共品

從政府的本質(zhì)意義上來說，政府是為了解決市場(chǎng)失靈的問題，即那些無法由市場(chǎng)提供的產(chǎn)品才需要政府的干預(yù)，其中就有外部性很強(qiáng)的公共服務(wù)。比如，本地教育水平的提高不僅僅有利于本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還有利于全國(guó)層面犯罪率的下降，如果勞動(dòng)力可以自由流動(dòng)的話，本地教育還有利于其他地區(qū)的未來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，因而對(duì)于一個(gè)地區(qū)而言，教育的回報(bào)和成本是不對(duì)等的，地方政府用于教育的投資肯定是低于最優(yōu)的水平。

對(duì)于這種具有外部性的產(chǎn)品，一個(gè)較好的辦法是由中央政府來提供，但是由中央來提供公共品也面臨一個(gè)信息不對(duì)稱的難題，即中央政府由于不清楚地方居民對(duì)于公共服務(wù)的種類和數(shù)量的需求，無法制定出相應(yīng)的具體方案，因而由中央政府提供全國(guó)的公共服務(wù)，要么成本太高，要么不可行。

在全世界大部分的聯(lián)邦國(guó)家，一個(gè)替代的方法是，公共服務(wù)的提供者還是地方政府，不過中央政府可以依據(jù)外部性的大小對(duì)地方財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)助，如一省內(nèi)部的高速公路基本惠及的是本省居民，因而由地方財(cái)政籌資，而跨省的高速公路可能惠及多個(gè)省份，中央財(cái)政可以按照地方收益大小進(jìn)行補(bǔ)助。

中國(guó)現(xiàn)階段也正是這樣處理的。1994年的分稅制將財(cái)權(quán)上收，而將事權(quán)下放，如基本教育支出由縣級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)，因而中央每年都向地方轉(zhuǎn)移了巨額的資源，用來支持地方代替中央履行的支出責(zé)任。以2008年為例，中央給予地方的轉(zhuǎn)移支付（含稅收返還）達(dá)到22991億元，占當(dāng)年中央財(cái)政支出的63.3%，占地方全部財(cái)政收入的44.5%，這意味著地方政府的支出中有近一半來自于中央財(cái)政。

中央財(cái)政的“轉(zhuǎn)手”

中央財(cái)政經(jīng)常飽受詬病的“財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱”也是不成立的，中央雖然通過國(guó)稅部門收了很多稅，特別是一些大稅種，如增值稅等，但又經(jīng)其手轉(zhuǎn)給了一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)。這也是我們常說的轉(zhuǎn)移支付。如果將規(guī)模巨大的轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行細(xì)分，基本可以歸為如下三類：

稅收返還：稅收返還的主要作用是保證分稅制改革初期的既得利益，以獲得發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)改革的支持，初始的政策設(shè)計(jì)規(guī)定一個(gè)較低的返還增長(zhǎng)率，因而稅收返還的比重隨著時(shí)間急速下降，目前已不足30%。并且這部分返還基本是流向發(fā)達(dá)地區(qū)，相對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)自身財(cái)力而言非常小。

財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付：該項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是為了緩解欠發(fā)達(dá)地方的財(cái)力缺口。

自2000年以來的一系列財(cái)政改革都是在擴(kuò)大欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)力缺口，一方面縮減了地方財(cái)力來源，另一方面新增了地方財(cái)政支出。如2004年中央開始在部分省份推行農(nóng)業(yè)稅減免，自2006年開始在全國(guó)層面取消農(nóng)業(yè)稅的征收，這一改革對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是基層財(cái)政的沖擊很大。而在2005年，中央開始實(shí)施的義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”，增加了地方財(cái)政的支出負(fù)擔(dān)。財(cái)力缺口的擴(kuò)大也意味著中央要進(jìn)行更多的補(bǔ)助，以維持基層政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付：專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是以項(xiàng)目的形式下?lián)艿模话闶且蟮胤竭M(jìn)行一定比例的資金配套，同時(shí)這些項(xiàng)目也大多給了欠發(fā)達(dá)地區(qū)。如針對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的教育、社保和基礎(chǔ)設(shè)施等給予補(bǔ)助。

因而，中國(guó)的中央財(cái)政扮演了一個(gè)“轉(zhuǎn)手”的角色，通過稅收的形式將發(fā)達(dá)地區(qū)的資源征收為中央財(cái)政收入，再通過不同形式的轉(zhuǎn)移支付將這些資源轉(zhuǎn)手給欠發(fā)達(dá)地區(qū)，雖然形式上是縱向轉(zhuǎn)移支付，但實(shí)質(zhì)上更像是橫向的。

如果地方政府對(duì)待本地財(cái)政收入和上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付的反應(yīng)是一樣的，那么這種轉(zhuǎn)手行為是不會(huì)對(duì)政府規(guī)模有任何影響的，但我們研究發(fā)現(xiàn)的結(jié)論是相反的。

轉(zhuǎn)移支付如何影響了政府規(guī)模

首先來看專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。從絕對(duì)量上來說，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付幾乎相等，以2007年為例，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是6898億，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付是7093億。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在1994年之前就已經(jīng)存在，只是相對(duì)規(guī)模非常小，1998年為了刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，國(guó)家實(shí)行了擴(kuò)張性的財(cái)政政策，中央財(cái)政通過發(fā)行國(guó)債的形式擴(kuò)大政府支出規(guī)模，其中很大一部分國(guó)債收入都是通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的形式給予地方政府。

到了2000年，為了配合“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略，中央財(cái)政將大部分新增的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付給了西部地區(qū)，其獲得的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付份額急劇上升，從1999年的33%增加至2002年的48%。

從專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的演變可以看出其政策性很強(qiáng)，往往被用來促成中央的某項(xiàng)臨時(shí)性的政策目標(biāo)，因而隨意性很大，并且不同部門的項(xiàng)目相互重疊，降低了其利用效率。

我們的研究發(fā)現(xiàn)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付會(huì)使得地方的支出規(guī)模急劇上升，人均專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付每增加100元，會(huì)使得當(dāng)?shù)刎?cái)政支出占GDP比重上升2個(gè)百分點(diǎn)。

不僅如此，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付還會(huì)使得人員規(guī)模上升，人均專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付每增加100元，會(huì)使得每萬人機(jī)關(guān)人數(shù)增加1人，因?yàn)楹芏囗?xiàng)目對(duì)于人員的技術(shù)水平要求較高，很多新增的項(xiàng)目也迫使地方政府雇用更多的人員，從而使得地方的冗員問題更為突出。

財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付同樣使得人員規(guī)模擴(kuò)張。

有兩個(gè)主要原因：首先，地方政府在獲得財(cái)力盈余時(shí)，普遍的規(guī)律是先擴(kuò)大人員規(guī)模，接著才會(huì)增加每個(gè)雇員的收入，因而一旦欠發(fā)達(dá)地區(qū)獲得一定的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，人員規(guī)模會(huì)在第一時(shí)間被擴(kuò)充。

其次，我國(guó)目前的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付設(shè)計(jì)有缺陷，特別是2002年所得稅分享改革后，簡(jiǎn)單來說就是按照地方收支缺口的一定比例進(jìn)行分配，這實(shí)際上鼓勵(lì)了地方通過擴(kuò)充人員規(guī)模的形式擴(kuò)大支出規(guī)模，從而擴(kuò)大收支缺口，最后獲得更多的一般性轉(zhuǎn)移支付。

考慮到分稅制的特點(diǎn)，轉(zhuǎn)移支付也同樣是層層下?lián)艿模钒l(fā)達(dá)地區(qū)的省和市級(jí)政府往往會(huì)容忍下一級(jí)政府的人員擴(kuò)張，原因在于可以以此向中央要求更多的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，而省和市級(jí)政府在這一過程中也截留了部分轉(zhuǎn)移支付，同時(shí)中央政府又很難越過省級(jí)政府直接對(duì)省以下政府進(jìn)行干預(yù)。

因而，不管是何種類型的轉(zhuǎn)移支付，都會(huì)對(duì)地方政府的支出規(guī)模和人員規(guī)模有擴(kuò)張作用，特別是后者，一部分轉(zhuǎn)移支付的出發(fā)點(diǎn)是為了解決地方的財(cái)政吃飯問題，結(jié)果卻帶來了新的冗員問題，反而為未來的吃飯財(cái)政埋下了隱患。同時(shí)相對(duì)于地方的稅收收入而言，地方政府更加傾向于利用轉(zhuǎn)移支付來擴(kuò)大支出規(guī)模和人員規(guī)模，這意味著中央財(cái)政的轉(zhuǎn)手行為使得整體的政府規(guī)模出現(xiàn)一定程度上升。

中央財(cái)政的“兩難”境地

中央既希望利用轉(zhuǎn)移支付的形式來達(dá)成某些目標(biāo)，又不希望看到政府規(guī)模因此而上升，因而面臨一個(gè)兩難的境地。欠發(fā)達(dá)的內(nèi)陸地區(qū)，公共品的數(shù)量和質(zhì)量相比沿海地區(qū)都差一大截。不過，由中央財(cái)政直接包攬這些公共品的提供也不是一個(gè)好辦法，于是轉(zhuǎn)移支付被用來激勵(lì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府增加這些公共品的投資，特別是帶有配套條款的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付反而能起到“四兩撥千斤”的作用，但政府的財(cái)政供養(yǎng)人口因此而增長(zhǎng)卻不是中央希望看到的。

另一方面，為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)稅的減免以及一系列相關(guān)的改革對(duì)基層的財(cái)源侵蝕很大，本來就岌岌可危的基層財(cái)政更加顯得捉襟見肘了，地方政府會(huì)首先擠出事業(yè)單位的支出，如很多欠發(fā)達(dá)地區(qū)開始拖欠中學(xué)教師的工資，這些反而會(huì)危及到地方公共服務(wù)的提供，于是中央需要對(duì)這種財(cái)力缺口進(jìn)行補(bǔ)助，卻想不到地方政府出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)，越是獲得財(cái)力性補(bǔ)助的地區(qū)，反而會(huì)傾向于擴(kuò)大自身的人員規(guī)模，以要挾中央財(cái)政在未來撥付更多的轉(zhuǎn)移支付，于是形成一個(gè)惡性循環(huán)：更多的轉(zhuǎn)移支付—更多的財(cái)政供養(yǎng)人口—更多的轉(zhuǎn)移支付。

行政機(jī)構(gòu)改革面臨更大挑戰(zhàn)

我國(guó)未來的行政機(jī)構(gòu)改革面臨著更大的挑戰(zhàn)，如何縮小政府規(guī)模是一個(gè)更大的難題。

短期來說，相應(yīng)的改革可以從財(cái)政體制本身入手。如一般性的轉(zhuǎn)移支付要避免地方的道德風(fēng)險(xiǎn)，以客觀指標(biāo)為參考，而不是地方政府可掌控的指標(biāo)，如以人口總量計(jì)算支出規(guī)模，而不是財(cái)政供養(yǎng)人口，以GDP計(jì)算收入規(guī)模，而不是稅收收入。

在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方面，要將不同部門的項(xiàng)目進(jìn)行整合，同時(shí)要形成統(tǒng)一、明確的撥付制度，降低地方政府面臨的不確定性，對(duì)因項(xiàng)目而新增的雇員，也要規(guī)定有增有減，以保持總量上的穩(wěn)定性。但財(cái)政體制的改革只能緩解，而不能完全消除政府規(guī)模膨脹的趨勢(shì)。

更長(zhǎng)期來說，要重新評(píng)估通過轉(zhuǎn)移支付來提供公共品的成本和收益。公共品的提供是有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的，將資源轉(zhuǎn)移到欠發(fā)達(dá)地區(qū)來提供公共品，遠(yuǎn)不如將人員遷移到發(fā)達(dá)地區(qū)，后者在邊際上的投入相對(duì)較小。因而，公共品的提供和公共服務(wù)的均等化應(yīng)該從“人”的角度出發(fā)，而不是從地區(qū)的角度出發(fā)。

長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，政府行政層級(jí)的調(diào)整是必要的。真正出現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱的是省和市級(jí)政府，這兩級(jí)政府截留了很多資源，承擔(dān)的支出責(zé)任卻很少，未來的改革要弱化市級(jí)的作用，將目前的五級(jí)政府機(jī)構(gòu)改為四級(jí)，一來可以促進(jìn)公共品的提供，強(qiáng)化基層政府在公共品提供上的職責(zé)。此外，中央對(duì)基層政府的監(jiān)督也更直接，這能夠在一定程度上減少地方的道德風(fēng)險(xiǎn)。■