縣委書(shū)記的“轉(zhuǎn)型”

在縣級(jí)政治生態(tài)和一方治亂興衰間處于樞紐地位的縣委權(quán)力運(yùn)行，正向著公開(kāi)、透明、陽(yáng)光的方向發(fā)展，“郡縣治則天下安，縣域強(qiáng)則國(guó)家富”，這條流傳了千百年的治國(guó)理政的金科玉律，同樣成了這個(gè)時(shí)代需要解答的命題

“城市之尾、鄉(xiāng)村之首”。在中國(guó)政治序列中相對(duì)基層的縣一級(jí)群體，卻在黨的組織結(jié)構(gòu)和國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中處于承上啟下的重要地位。關(guān)乎一方治亂興衰的縣一級(jí)政治生態(tài)，伴隨著中紀(jì)委、中組部印發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，而再次闖入人們的視野，備受輿論的關(guān)注。

在《意見(jiàn)》下發(fā)之前，四川省成都市武侯區(qū)、江蘇省睢寧縣與河北省成安縣，被中紀(jì)委、中組部選為“縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行”試點(diǎn)，嘗試在公開(kāi)的深度與廣度、制約核心權(quán)力的程度等難點(diǎn)問(wèn)題上破題。2010年11月18日，《意見(jiàn)》下發(fā)后，在各地則以多種方式迅即落地。江西省紀(jì)委、省委組織部根據(jù)中央精神出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行的意見(jiàn)(試行)》；秦皇島市將面向全市競(jìng)爭(zhēng)性選拔縣級(jí)干部；洛陽(yáng)10位新任縣級(jí)正職黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在《洛陽(yáng)日?qǐng)?bào)》上公開(kāi)了工作承諾書(shū)，若完不成政績(jī)，他們將辭職，這在洛陽(yáng)歷史上，還是首次大膽的嘗試……

處于改革風(fēng)暴中心的縣級(jí)干部，再一次集體感受到中央的直接關(guān)注。轉(zhuǎn)型時(shí)期，縣官的權(quán)力邊界究竟該如何明晰？

縣委書(shū)記的權(quán)力之重

在當(dāng)下中國(guó)，縣級(jí)政權(quán)達(dá)到2859個(gè)，“我國(guó)縣域國(guó)土面積占全國(guó)的90%以上，人口占全國(guó)的70%以上，這樣的比重決定了縣一級(jí)的治理對(duì)于整個(gè)國(guó)家的發(fā)展繁榮、長(zhǎng)治久安和全面小康社會(huì)建設(shè)具有舉足輕重的作用。”北京大學(xué)中國(guó)地方政府研究院院長(zhǎng)彭真懷對(duì)記者說(shuō)。

“上邊千條線，下邊一根針。”縣的地位，給縣官們帶來(lái)的是“責(zé)任無(wú)限大”的壓力。

“有人做過(guò)統(tǒng)計(jì)，說(shuō)市委書(shū)記的權(quán)力有117項(xiàng)，那么縣委書(shū)記(含縣級(jí)市的市委書(shū)記)呢？愛(ài)管事的人可能就多點(diǎn)，縣委書(shū)記管的事情除了落實(shí)國(guó)家政策、領(lǐng)導(dǎo)地方建設(shè)外，主要要做到兩點(diǎn)，一是用人，二是做事。”河北省一位不愿透露姓名的縣委書(shū)記感慨道，“從老百姓的吃喝拉撒睡到經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展，縣委書(shū)記都要管。用人是黨給我們的權(quán)力和義務(wù)，也是職責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)其實(shí)就是用人和出主意；所謂做事，作為一個(gè)地方的黨委來(lái)說(shuō)，有很多重大事情必須由黨委來(lái)研究，最后由黨委書(shū)記來(lái)把關(guān)。”

“在縣委書(shū)記這個(gè)崗位上，你不要說(shuō)自己屈才。”陽(yáng)泉市副市長(zhǎng)王敬瑞認(rèn)為，縣委書(shū)記的權(quán)力是最完整的權(quán)力，而且責(zé)任也完整、所有完整的工作方法都能體現(xiàn)，“一件事，從決策到執(zhí)行，再到完成都是一個(gè)獨(dú)立的過(guò)程，即使你有十八般武藝也都能使出來(lái)。”此前當(dāng)過(guò)多年“縣官”的王敬瑞對(duì)此有切身體會(huì)，“縣委書(shū)記對(duì)老百姓來(lái)說(shuō)太重要了，老百姓能不能富裕，這個(gè)地區(qū)干部隊(duì)伍風(fēng)氣的好與壞，全在縣委書(shū)記。”王敬瑞感慨道。

有上百位縣官朋友的彭真懷深切地感受到縣官的責(zé)任無(wú)限大，“從空間看，縣官的治理范圍一般都有幾千平方公里的土地，只要在你管轄范圍之內(nèi)發(fā)生了事故，就有你縣委書(shū)記的責(zé)任，這就是屬地管理、屬地責(zé)任”。

中央黨校政治學(xué)教授、博導(dǎo)侯少文和彭真懷有著同樣的感受，2003年，中央組織全國(guó)部分縣委書(shū)記進(jìn)行集中培訓(xùn)，侯少文成為不少縣官的老師。在一次交流中，他問(wèn)重慶市的一位縣委書(shū)記：“你所管轄的縣有多少人口？”對(duì)方曰：“80多萬(wàn)。”侯少文追問(wèn)：“你知道這是什么概念嗎？”他搖了搖頭。侯少文解釋說(shuō)：“80多萬(wàn)人口在全國(guó)占多大份額？應(yīng)該有一千五百分之一吧！從政治待遇上來(lái)說(shuō)，你和處長(zhǎng)是一樣的，但是你所承擔(dān)的責(zé)任要比他們大得多。”

“對(duì)縣委書(shū)記的要求和管理，不能按一般的處級(jí)干部來(lái)對(duì)待。”中共中央政治局委員、中組部部長(zhǎng)李源潮指出，改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，縣一級(jí)的地位和作用日益重要。而在中央決策層的視野中，強(qiáng)化縣級(jí)政權(quán)在行政架構(gòu)中的地位早已刻不容緩。

2006年春節(jié)，胡錦濤總書(shū)記在視察延安干部學(xué)院時(shí)，針對(duì)當(dāng)時(shí)已決定開(kāi)辦的省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部“新農(nóng)村建設(shè)”培訓(xùn)班說(shuō)：“只到省部這一級(jí)還不夠，說(shuō)到底要落實(shí)到縣一級(jí)，因?yàn)樗麄兪切罗r(nóng)村建設(shè)的一線指揮員。”此后的2008年10月，新的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨校工作條例》正式出臺(tái)，其中最引人關(guān)注的是將縣委書(shū)記納為中央黨校輪訓(xùn)對(duì)象，學(xué)員在黨校的考核情況將作為干部任職、晉升的重要依據(jù)之一。

2009年，“縣官”進(jìn)京輪訓(xùn)掀起高潮。與此同時(shí)，中央也試圖從經(jīng)濟(jì)和行政角度加大對(duì)基層政權(quán)進(jìn)行改革的力度。年初，中共中央1號(hào)文件提出推進(jìn)省直接管理縣(市)財(cái)政體制改革，穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，探索省直接管理縣(市)的體制。4月12日，中央辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)縣委書(shū)記隊(duì)伍建設(shè)的若干規(guī)定》，這是建國(guó)以來(lái)第一部專門關(guān)于縣委書(shū)記的中央文件，對(duì)縣委書(shū)記選拔任用的重視程度超過(guò)以往。

縣官為何難當(dāng)？

在縣官群體中，流傳著一個(gè)形象的比喻：“縣委書(shū)記碰到一件難事，去市里找領(lǐng)導(dǎo)，人家說(shuō)你是一家之長(zhǎng)，誰(shuí)的孩子誰(shuí)抱走。回來(lái)找縣長(zhǎng)，人家說(shuō)你是書(shū)記，你都辦不了，我們更辦不了。回家跟媳婦孩子說(shuō)，媳婦說(shuō)你整天不回家，一回家就說(shuō)工作，出去！”

縣委書(shū)記碰到難事，很多時(shí)侯只能關(guān)在屋子里自己想辦法，這個(gè)故事并非憑空想象。

10多年前，房縣一位叫蓋衛(wèi)星的縣委書(shū)記對(duì)記者說(shuō)：“我是縣里的一把手，應(yīng)該是權(quán)力很大吧？其實(shí)不然。我只有有限的權(quán)力，卻負(fù)有無(wú)限的責(zé)任。銀行、郵電、工商、稅務(wù)等實(shí)權(quán)部門，都是從上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)，而我們那點(diǎn)兒財(cái)政收入只夠吃飯的；但我的責(zé)任卻是無(wú)限的，不要說(shuō)房縣50萬(wàn)人的吃飯了，計(jì)劃生育沒(méi)完成，是我的事；兒童入學(xué)沒(méi)達(dá)標(biāo)，是我的事；道路不平出了交通事故，也是我的事；就連天不下雨，我也有事，因?yàn)樗床蛔悖业男∷娋统闪藛?wèn)題。沒(méi)有幾個(gè)晚上能睡安穩(wěn)覺(jué)的。”

10多年后，縣委書(shū)記們依然重任在肩、心系發(fā)展。江蘇省海門市委書(shū)記曹斌是位一心一意撲在發(fā)展上的領(lǐng)導(dǎo)，不久前，侯少文去海門市調(diào)研，下午3時(shí)到達(dá)后，曹斌便帶著自己的老師馬不停蹄地考察了4個(gè)地方，從家紡城到張騫紀(jì)念館，再到沿江囤地工程，最后到海門規(guī)劃館，“他沒(méi)有安排任何工作人員和導(dǎo)游，一路上都是他在如數(shù)家珍般地向我介紹當(dāng)?shù)厍闆r，即使在吃飯的時(shí)候，他也在談自己對(duì)這座城市的遠(yuǎn)景規(guī)劃。”侯少文從曹斌身上感受到的，不僅僅是敬業(yè)，更是他對(duì)事業(yè)的熱愛(ài)。

“人家很多公司都是有限責(zé)任公司，而在我看來(lái)，政府卻是無(wú)限責(zé)任政府。”一位不愿透露姓名的縣委書(shū)記說(shuō)。

山西省高平市委書(shū)記謝克敏也深感“縣官難當(dāng)”。“縣域，這只‘麻雀’雖小，卻五臟俱全，所有事情都要去通盤考慮，有一點(diǎn)閃失和不到位就影響整體的發(fā)展。”謝克敏坦言，作為市委書(shū)記，他不但要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題，更要通盤考慮這個(gè)區(qū)域的全面發(fā)展問(wèn)題，還有社會(huì)問(wèn)題，因此他為自己確立了兩個(gè)工作目標(biāo)：作為市委書(shū)記，要為市民服務(wù)好；作為縣官，要為農(nóng)民服務(wù)好。

“絕大部分縣委書(shū)記都是非常不錯(cuò)的，他們是實(shí)干家，對(duì)改革開(kāi)放，尤其是當(dāng)?shù)孛裆鞒隽撕艽筘暙I(xiàn)。”侯少文認(rèn)為。南通市委常委、通州區(qū)委書(shū)記宋文輝注重民生的口訣：讓老百姓“走平坦路、喝干凈水、用衛(wèi)生廁、住安全房、做文明人”，給他留下了深刻印象。

參加2010年中國(guó)全面小康論壇的諸多縣級(jí)官員都認(rèn)為現(xiàn)在“縣官難當(dāng)”。前述河北某縣縣委書(shū)記就分析了“縣官難當(dāng)”的原因：他認(rèn)為，現(xiàn)在一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，縣委書(shū)記能起60%～70%的作用，各個(gè)縣的競(jìng)爭(zhēng)很激烈，都在比拼，“如果縣委書(shū)記工作老抓不上去，其他縣的工資漲了，自己縣漲不了，上臺(tái)發(fā)言又沒(méi)有工作亮點(diǎn)，報(bào)紙上整天見(jiàn)不著你這個(gè)縣的信息，一幫伙計(jì)跟著你干又沒(méi)有政績(jī)，壓力就會(huì)非常大，真要把縣官做好了不容易。如果沒(méi)這些壓力，這個(gè)官就非常好當(dāng)，前提是要掌握一些規(guī)律，比如摸透縣情，知道優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)在哪里；比如弄清楚干部結(jié)構(gòu)和狀態(tài)，只有把這些摸透了工作才可能出現(xiàn)某些地方的突破，才能找到老百姓都認(rèn)可的發(fā)展模式，并且引導(dǎo)老百姓朝這個(gè)道上走”。

縣官難當(dāng)亦好當(dāng)，這位縣委書(shū)記認(rèn)為，縣委書(shū)記處于社會(huì)矛盾的集聚點(diǎn)，經(jīng)常要和老百姓直接接觸。有時(shí)候老百姓上訪可以直接進(jìn)縣委書(shū)記的辦公室，“作為縣委書(shū)記不能整天去喊‘科學(xué)發(fā)展觀、以人為本、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)’，那不是你縣委書(shū)記喊的，縣委書(shū)記首先要明白國(guó)家政策落實(shí)到地方時(shí)著重抓哪些工作，并且一做就要見(jiàn)效。其次就是拿什么口號(hào)來(lái)凝聚人心，讓人們跟著你這個(gè)旗幟往前走。還有怎么管理好人，首先要管理好30個(gè)縣級(jí)干部，要讓他們死心塌地跟著你干”。

縣委書(shū)記的權(quán)力集中也是造成“縣官難當(dāng)”的重要因素。在不少人普遍存在的意識(shí)里，除了外交、軍事、國(guó)防這些內(nèi)容沒(méi)有，縣官們擁有的權(quán)力幾乎跟中央沒(méi)有區(qū)別。有了這種意識(shí)后，老百姓有什么事情都喜歡直接找縣官，而利益階層則會(huì)想方設(shè)法“巴結(jié)”縣官。重慶市的一位縣委書(shū)記每天晚上都要去市區(qū)居住，他不敢待在工作時(shí)所處的環(huán)境之中，因?yàn)樗ε掠腥怂投Y，“一般瓜果不怕，但是送錢或者貴重物品怎么辦呢”？

拒絕收禮意味著得罪人，這位縣委書(shū)記很苦惱，有時(shí)候把這些人都得罪了，他們就會(huì)在選舉的時(shí)侯忽悠老百姓不投他的票，他就想辦法說(shuō)“我不收你東西，但是你給我洗西服，我們還是好關(guān)系”。

擴(kuò)權(quán)還是限權(quán)？

為什么要限權(quán)？因?yàn)闄?quán)力之下的縣官確實(shí)存在著變異的可能。

“縣委書(shū)記一來(lái)，常常一群人前呼后擁，中央機(jī)關(guān)司局長(zhǎng)們來(lái)了，自己拎著箱子夾著包，也沒(méi)人招呼他。有人舉例，某位地方官來(lái)中央黨校報(bào)到后就進(jìn)了他的宿舍，突然發(fā)現(xiàn)行李怎么沒(méi)了？他下飛機(jī)就沒(méi)有取行李的習(xí)慣。好多跟班的把領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)成幼兒園的，使他們生活能力很差，養(yǎng)成了被伺候的習(xí)慣。”侯少文認(rèn)為一些縣級(jí)官員的不良官氣是被環(huán)境所染，是制度病。

“縣委書(shū)記的一句話就能發(fā)成紅頭文件，縣級(jí)權(quán)力運(yùn)行的亂象可見(jiàn)一斑。縣官群體的權(quán)力過(guò)于集中、政務(wù)不公開(kāi)、缺乏有效監(jiān)督，所以成了腐敗高發(fā)區(qū)。應(yīng)該對(duì)縣委書(shū)記們進(jìn)行限權(quán)。”國(guó)家行政學(xué)院一位專家表示。

輿論在縣官限權(quán)方面也是呼聲不斷。近一段時(shí)間，“嚴(yán)管縣官”、“管住縣官”、“縣委權(quán)力新政開(kāi)啟限權(quán)新路”等字句頻頻見(jiàn)諸媒體。

縣官們?nèi)绾慰创陨頇?quán)力？2006年下半年，中央黨校新農(nóng)村建設(shè)培訓(xùn)班組織了上百次采訪座談，編發(fā)了80多篇簡(jiǎn)報(bào)，進(jìn)行了一次規(guī)模較大的問(wèn)卷調(diào)查，中央黨校政法部副教授肖立輝自始至終參與這項(xiàng)工作，并與幾十位縣委書(shū)記進(jìn)行了深度訪談，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，縣委書(shū)記普遍感覺(jué)到在中央和地方的關(guān)系問(wèn)題上，中央控制地方的力度越來(lái)越大。一些縣委書(shū)記稱，現(xiàn)在縣級(jí)政府是“有限的權(quán)力、拮據(jù)的財(cái)力、無(wú)限的責(zé)任”，是“權(quán)力和功能不完整的政府”，是“缺胳膊少腿”的政權(quán)，是“小馬拉大車”。他們強(qiáng)烈要求調(diào)整中央與地方的關(guān)系，調(diào)整條條塊塊的關(guān)系，強(qiáng)力推進(jìn)“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的改革舉措，賦予縣級(jí)政府完整的功能。

在訪談中，許多學(xué)員還反映說(shuō)，上級(jí)政府相繼把有權(quán)有錢的單位都收走了，比如工商、公路、稅務(wù)、人事等部門都實(shí)行垂直管理，權(quán)力部門越來(lái)越條條化，縣級(jí)政府直接管理的部門越來(lái)越少。條條與塊塊之間的矛盾在縣域內(nèi)表現(xiàn)為“一縣兩制”，比如在工資收入方面，垂直管理部門的工資收入提高增長(zhǎng)幅度很大，在公務(wù)員內(nèi)部造成了很大差別。縣委書(shū)記普遍呼吁，要擴(kuò)大塊塊管理，中央和省級(jí)政府應(yīng)該大膽地把權(quán)力下放給縣里。

與縣委書(shū)記們普遍贊同權(quán)力公開(kāi)透明相比，關(guān)于擴(kuò)權(quán)與限權(quán)的爭(zhēng)論則持續(xù)不斷。

彭真懷對(duì)縣委書(shū)記們呼吁“下放權(quán)力”的做法表示極大的理解，在他看來(lái)，“縣官難當(dāng)”的根本原因在于他們“責(zé)任無(wú)限大，權(quán)力無(wú)限小”。肖立輝在《縣委書(shū)記眼中的中央與地方關(guān)系》一文中，也專門談到財(cái)權(quán)、事權(quán)不對(duì)稱問(wèn)題，“絕大多數(shù)縣委書(shū)記認(rèn)為，中央在財(cái)稅分成問(wèn)題上拿的太多，留給地方的太少，中央給地方的轉(zhuǎn)移支付也不多，造成地方財(cái)政困難”。有學(xué)員告訴他，區(qū)縣每增加一個(gè)億的增值稅，只能留下1500 萬(wàn)；每增加一個(gè)億的所得稅，只能留下2500 萬(wàn)。因此，有人形象地指出，“中央財(cái)政高速增長(zhǎng)，省級(jí)財(cái)政喜氣洋洋，地州財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng)，縣鄉(xiāng)財(cái)政哭爹喊娘”。

“一方面，現(xiàn)在的縣一級(jí)，包括基層，擁有的權(quán)力比過(guò)去任何時(shí)候都要大，但中央下放權(quán)力后，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和控制在一定程度上又沒(méi)有及時(shí)跟上；另一方面，權(quán)力在下放過(guò)程中，上級(jí)和中央又上收了一些權(quán)力。”侯少文認(rèn)為。

同時(shí)，官員也要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，使自己的知識(shí)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。2010年初的一項(xiàng)調(diào)查顯示，全國(guó)黨政機(jī)關(guān)中有四五十萬(wàn)縣處級(jí)干部，其中只有10%～15%能夠繼續(xù)升遷，余下的就形成了所謂的“天花板”群體。針對(duì)這一現(xiàn)象，不少地方紛紛出臺(tái)縣委書(shū)記“原地提拔”等措施，各地出現(xiàn)了一批 “廳局級(jí)縣官”。

然而，并非所有官員都向往“廳局級(jí)待遇”，一天，中央黨校的一位教師和遼寧省的一位女縣委書(shū)記一起吃飯，那位縣委書(shū)記當(dāng)天得到了自己被提拔的消息，卻哭得非常傷心，因?yàn)樗氨晦D(zhuǎn)型”了，換了工作地點(diǎn)和崗位，也升職了，但她的事業(yè)卻沒(méi)了。

在侯少文、彭真懷等專家、學(xué)者們看來(lái)，破解縣權(quán)公開(kāi)的深度與廣度、制約核心權(quán)力的程度等難點(diǎn)問(wèn)題的關(guān)鍵在于，在權(quán)力透明公開(kāi)的同時(shí)，讓縣委書(shū)記們擁有與責(zé)任相匹配的權(quán)力，從體制上看，減少行政層級(jí)，廢除市管縣體制，實(shí)行省直管縣體制是個(gè)不錯(cuò)的嘗試，可以整體提升縣的地位。在有條件的地方探索省直接管理縣(市)的體制，已經(jīng)被寫(xiě)入了“十二五”規(guī)劃，而接下來(lái)要做的，可能是整體上的改革，而不是零敲碎打的改變。

侯少文特別強(qiáng)調(diào)，一是評(píng)價(jià)縣委書(shū)記們的狀況，必須充分肯定他們的基本面，差的總還是少的；二是治理他們之中存在的問(wèn)題，必須注重從制度入手，制度更具有根本性。■