全國(guó)1/3省份建立績(jī)效評(píng)估制度如何科學(xué)“評(píng)官評(píng)政”

政府績(jī)效考核和評(píng)估，即群眾眼中的“評(píng)官評(píng)政”，其結(jié)果往往被地方政府視為一段時(shí)間工作的“成績(jī)單”，也是繼續(xù)開展各項(xiàng)工作的“指揮棒”。目前，全國(guó)已有1/3的省份建立了績(jī)效評(píng)估制度。

自考自評(píng)還是開門評(píng)議

內(nèi)部評(píng)估應(yīng)與公眾參與相結(jié)合，并充分發(fā)揮人大作用

既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，又當(dāng)“裁判員”的自考自評(píng)，是此前并不少見的政府績(jī)效考核評(píng)估模式。在這種模式下，各項(xiàng)工作往往由上級(jí)機(jī)關(guān)或同級(jí)政府中的特定部門作出評(píng)估，結(jié)果很難令公眾信服，甚至可能淪為一些領(lǐng)導(dǎo)干部制造政績(jī)的工具。

這種情況近年來(lái)正在得到改變。

政府各職能部門2010年的表現(xiàn)怎么樣，市民滿意嗎？廣東省深圳市政府2010年12月初正式向市民發(fā)出邀請(qǐng)，為這一年的政府績(jī)效打分，市民評(píng)價(jià)所占比重為30%。

12月中旬，山東省青島市也邀請(qǐng)約2500名市民當(dāng)“考官”，對(duì)政府部門“向市民報(bào)告、聽市民意見、請(qǐng)市民評(píng)議”現(xiàn)場(chǎng)述職活動(dòng)進(jìn)行打分，評(píng)估成績(jī)將作為2010年政府部門績(jī)效考核中的社會(huì)評(píng)議得分。

“嚴(yán)格地說，政府績(jī)效考評(píng)中，考核與評(píng)估是不一樣的。”北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安解釋，“考核是政府內(nèi)部進(jìn)行的，而評(píng)估可能是內(nèi)部也可能是外部進(jìn)行的。就外部評(píng)估來(lái)說，方法很多，比如直接通過民眾或者委托第三方非政府、非營(yíng)利組織進(jìn)行，更多的是通過人大、政協(xié)對(duì)政府進(jìn)行評(píng)價(jià)。評(píng)估結(jié)果可以是考核的一個(gè)部分。”

姜明安認(rèn)為，內(nèi)外兩種評(píng)估模式各有利弊。政府自己主導(dǎo)評(píng)估，如果沒有擺脫自身利益考量，可能很難做到客觀公正。外部評(píng)估的優(yōu)勢(shì)在于沒有利益關(guān)系，相對(duì)較客觀，但問題在于各職能部門的外部形象各異，容易影響評(píng)估結(jié)果。有的部門如城管容易得罪人，有的像社會(huì)福利部門給群眾印象一般較好，還有的部門如保密部門外界了解較少，很難獲得理性客觀的評(píng)價(jià)。

“政府內(nèi)部的評(píng)估應(yīng)與公眾參與結(jié)合起來(lái)。”姜明安建議，公眾參與的過程要規(guī)范，評(píng)估項(xiàng)目和比重的設(shè)置要科學(xué)，包括問卷的抽樣、表述等都要適當(dāng)。此外還應(yīng)考慮到，群眾在評(píng)估中可能有情緒化、非理性的因素存在，要把這部分評(píng)估在結(jié)果中所占的比重調(diào)整到合理范圍之內(nèi)。

據(jù)了解，國(guó)外對(duì)政府的評(píng)估大多由議會(huì)進(jìn)行，比如議會(huì)可以要求對(duì)政府部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行質(zhì)詢，并通過對(duì)政府的不信任案來(lái)表達(dá)態(tài)度。專家建議，我國(guó)可以充分發(fā)揮人民代表大會(huì)的作用，對(duì)政府進(jìn)行評(píng)估。人大可以利用每年審議政府工作報(bào)告的方式來(lái)進(jìn)行評(píng)估，也可以隨時(shí)進(jìn)行，比如按照法律規(guī)定，在全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議期間，一個(gè)代表團(tuán)或者30名以上的代表，可以書面提出對(duì)國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院各部委的質(zhì)詢案。

“指揮棒”如何發(fā)揮作用

指標(biāo)體系建設(shè)要民主、科學(xué)、統(tǒng)一性與差異性相結(jié)合

政府績(jī)效考評(píng)的“指揮棒”往哪里指，政府及其各職能部門的工作就朝哪個(gè)方向努力。去年10月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制的意見》。同時(shí)，為了深入貫徹落實(shí)《意見》，經(jīng)中央批準(zhǔn)，中央組織部制定了《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)辦法（試行）》、《黨政工作部門領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)辦法（試行）》，以及《黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核辦法（試行）》。

“《意見》和《辦法》的出臺(tái)，強(qiáng)調(diào)了考核的重要性，改變了過去一直關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考核方式。現(xiàn)在的政績(jī)考核方式不僅強(qiáng)調(diào)關(guān)注經(jīng)濟(jì)，還要關(guān)注民生；不僅關(guān)注發(fā)展的速度，而且關(guān)注發(fā)展的質(zhì)量和方式；不僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，而且考慮為未來(lái)打基礎(chǔ)的考核；不但考核‘顯績(jī)’，還要考核‘潛績(jī)’。”中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)、法治政府研究院院長(zhǎng)馬懷德教授分析。

然而與此同時(shí)，也產(chǎn)生了新的問題：當(dāng)考核項(xiàng)目包括經(jīng)濟(jì)、民生、社會(huì)穩(wěn)定等多個(gè)方面，即存在多個(gè)“指揮棒”時(shí)，它們之間該如何協(xié)調(diào)？在這種情況下，合理設(shè)置政府績(jī)效考核指標(biāo)體系就非常重要。

姜明安認(rèn)為，合理確定指標(biāo)體系，要綜合考慮幾方面的要素：

首先是增加指標(biāo)體系的民主性。指標(biāo)體系不能由政府自己確定，而應(yīng)經(jīng)民主程序，由社會(huì)討論，也可以征求人大、政協(xié)的意見，并廣泛征求群眾意見。

其次是增加指標(biāo)體系的科學(xué)性。增加群眾的意見還不夠，還要由專家充分論證，是否有遺漏的指標(biāo)或不該出現(xiàn)在體系里的指標(biāo)，以及各個(gè)指標(biāo)在體系中所占的比重是否得當(dāng)。

再次是指標(biāo)體系要做到相對(duì)統(tǒng)一性與差異性相結(jié)合。統(tǒng)一性是指在條件相同的情況下，指標(biāo)體系應(yīng)該可以作適當(dāng)?shù)谋容^，比如北京市幾個(gè)城區(qū)的指標(biāo)相互之間可以比較，這樣才能反映不同地區(qū)的政績(jī)水平；差異性是指考慮地區(qū)和部門的差異，針對(duì)各地各部門具體情況，對(duì)指標(biāo)作出調(diào)整，比如一個(gè)地方的工商部門和另一個(gè)地方的公安部門指標(biāo)肯定要有區(qū)別。二者結(jié)合是指，在有統(tǒng)一指標(biāo)的基礎(chǔ)上也要有各地或各部門的不同指標(biāo)，這樣北京的工商可以和河北的工商比，當(dāng)然工商和公安也有可比之處，如群眾的滿意度、勤政廉政等要素。

此外，姜明安提到，指標(biāo)體系中還應(yīng)該做到定性與定量指標(biāo)相結(jié)合。有的內(nèi)容可以打分量化比較，有的則只能用評(píng)價(jià)之類的定性判斷來(lái)做。還要做到長(zhǎng)期性指標(biāo)與短期性指標(biāo)相結(jié)合。有些指標(biāo)每年都可以有，比如廉政、服務(wù)態(tài)度等，有些則可能根據(jù)每年政策的重點(diǎn)而有所變化和調(diào)整。

制度化建設(shè)如何推進(jìn)

既要統(tǒng)一制定法律法規(guī)，又要分層次分類別立法，并和日常管理結(jié)合起來(lái)

去年11月，安徽省蕪湖市啟動(dòng)了“萬(wàn)人千企評(píng)議政風(fēng)行風(fēng)”活動(dòng)，將4類、113個(gè)部門和行業(yè)作為評(píng)議對(duì)象。早在2001年，江蘇省南京市就開展了“萬(wàn)人評(píng)議機(jī)關(guān)”活動(dòng)。然而，這種運(yùn)動(dòng)式的評(píng)估活動(dòng)是否等同于政府績(jī)效評(píng)估，效果又如何呢？

專家指出，公眾參與評(píng)估的方式很有必要，但常態(tài)的評(píng)估不應(yīng)該搞成運(yùn)動(dòng)式的。公眾參與的過程要規(guī)范，評(píng)估項(xiàng)目和比重的設(shè)置要科學(xué)，包括問卷的抽樣、表述等都要適當(dāng)。在中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院此前召開的“政府績(jī)效考核評(píng)估研討會(huì)”上，專家一致認(rèn)為，政府績(jī)效評(píng)估應(yīng)該進(jìn)入法制化軌道。

去年10月1日，《哈爾濱市政府績(jī)效管理?xiàng)l例》施行。據(jù)了解，這是我國(guó)首個(gè)政府績(jī)效管理的地方性法規(guī)。國(guó)務(wù)院法制辦政府法制協(xié)調(diào)司副司長(zhǎng)江陵認(rèn)為，當(dāng)前政府績(jī)效評(píng)估的地方立法時(shí)機(jī)已經(jīng)比較成熟，有很多成功的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)從完善制度的角度來(lái)推進(jìn)相關(guān)工作。江陵認(rèn)為，從目前的情況來(lái)看，除了立法，還要制定很多配套性的文件，尤其是政府績(jī)效管理最終要追求怎樣的效果，還需要進(jìn)一步明確。

中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院“政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系”課題組成員張興祥介紹，通過對(duì)北京、山東、湖南等地政府績(jī)效評(píng)估制度的考察發(fā)現(xiàn)，盡管我國(guó)已有1/3的省市建立了績(jī)效評(píng)估制度，但各個(gè)地方有各自不同的做法，有的還處在探索階段，各地沒有形成明確統(tǒng)一的制度。

因此，有學(xué)者建議，在立法方面既要統(tǒng)一制定法律法規(guī)，又要有分層次分類別的立法，二者應(yīng)該結(jié)合起來(lái)。統(tǒng)一制定的法律是關(guān)于指標(biāo)體系如何設(shè)立，評(píng)估要經(jīng)過何種程序，評(píng)估數(shù)據(jù)如何使用，等等，這個(gè)法律應(yīng)該適用于全國(guó)各地各部門；而指標(biāo)體系的具體內(nèi)容則由各地各部門根據(jù)自身情況來(lái)定。

在政府績(jī)效管理最終要追求的效果方面，全國(guó)政府績(jī)效管理研究會(huì)秘書長(zhǎng)張定安認(rèn)為，政府績(jī)效評(píng)估只是一個(gè)手段和管理環(huán)節(jié)，只有和政府日常管理結(jié)合起來(lái)，才能成為一個(gè)有效的管理工具。績(jī)效評(píng)估的目的是促進(jìn)和改善管理，要把評(píng)估作為一種學(xué)習(xí)的動(dòng)力和激勵(lì)的因素，融入到管理的活動(dòng)中，成為政府發(fā)現(xiàn)問題、改善管理、提高績(jī)效的有力武器。■

國(guó)外政府績(jī)效管理

●美國(guó)

公共部門引入管理工具

美國(guó)重視在公共部門中引入管理工具，以改善政府績(jī)效，其探索歷程貫穿整個(gè)公共行政的發(fā)展進(jìn)程。美國(guó)學(xué)者將這一探索歷程歸結(jié)為五個(gè)發(fā)展階段。這五個(gè)階段所強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)各不相同，依次分別為：效率、預(yù)算、管理、民營(yíng)化以及政府再造。1992年迄今處于第五階段，強(qiáng)調(diào)政府再造。減少政府支出，提高公共責(zé)任、效率、有效性以及回應(yīng)性，授權(quán)于公共行政人員。得到授權(quán)的公共行政人員能夠產(chǎn)生更有責(zé)任、效益、效率以及回應(yīng)性的政府。同時(shí)，新的信息系統(tǒng)能起到控制腐敗的輔助作用。總的來(lái)講，績(jī)效動(dòng)機(jī)趨向于更為廣泛的目標(biāo)，即從單純的“追求效率”和“控制成本”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶逝c效益(有效性)”的整合，最終演化為“減少政府開支”、“提高公共責(zé)任、效率、效益以及回應(yīng)性”等多目標(biāo)的綜合體系。

●英國(guó)

建立公共服務(wù)協(xié)議體系

英國(guó)政府的績(jī)效管理，主要是圍繞其建立的“公共服務(wù)協(xié)議”體系來(lái)開展的。由于注重效果的績(jī)效管理要與政府部門的高層次的工作目標(biāo)相關(guān)聯(lián)，公共服務(wù)協(xié)議體系包括以下目標(biāo)層次：方向、目標(biāo)、具體目標(biāo)、關(guān)于如何對(duì)具體目標(biāo)進(jìn)行測(cè)量的技術(shù)解釋、實(shí)施計(jì)劃等。英國(guó)政府通過明確責(zé)任和提高透明度實(shí)施績(jī)效管理。

盡管政府所有的部門都要向財(cái)政部報(bào)告績(jī)效完成情況，但是目前在法律和制度中對(duì)此并沒有作出規(guī)定。英國(guó)財(cái)政部負(fù)責(zé)以績(jī)效為重點(diǎn)的公共服務(wù)協(xié)議績(jī)效框架的設(shè)計(jì)和制定，并與首相執(zhí)行機(jī)構(gòu)、政府商業(yè)辦公室進(jìn)行合作。在保證該框架的成功實(shí)施方面，英國(guó)財(cái)政大臣、首相及各部的部長(zhǎng)們，都負(fù)有關(guān)鍵的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

●澳大利亞

強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)導(dǎo)向

澳大利亞的行政改革在“新公共管理運(yùn)動(dòng)”中一直被稱為是穩(wěn)健改革，它以企業(yè)化管理為內(nèi)在理念，強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)導(dǎo)向，利用集權(quán)、加強(qiáng)監(jiān)督、加強(qiáng)責(zé)任制的辦法來(lái)改善行政績(jī)效，是以績(jī)效改革為重要特色的行政改革。

20世紀(jì)80年代的新公共管理理念為公務(wù)員制度改革創(chuàng)造了有利的變革條件：追求變化而不是穩(wěn)定，注重結(jié)果而不是過程，注重水平而不是依據(jù)職位。1981年4月，澳大利亞政府提出了公務(wù)員制度改革的方針和目標(biāo)：把部分政府擁有的企業(yè)出售給私人經(jīng)營(yíng)；把政府的某些部門職能并入私人企業(yè)：充分發(fā)揮地方政府的作用，將一些可以由州政府管理的部門劃歸州政府；繼續(xù)審議某些政府部門的作用，以作進(jìn)一步的改變。