基層審計機關開展績效審計芻議

審計署在《2008年至2012年審計工作發展規劃》中明確提出2012年所有項目都要開展績效審計。近兩年，全國各級審計機關按照審計署要求，大都開展了績效審計試點，為全面推進績效審計積累了經驗。從目前基層審計機關績效審計實踐情況來看，主要存在以下一些問題制約了績效審計的開展：

一是沒有統一的績效審計準則。由于我國開展績效審計較晚，目前還沒有形成統一的績效審計準則。基層審計機關在開展績效審計時，沒有審計準則可以參照執行，多數是在財政財務收支審計、專項資金審計、政府投資審計或經濟責任審計中考量一定的績效因素進行的探索，審計組織形式和主要內容與財政財務收支審計、專項審計、政府投資審計或經濟責任審計的沒有明確的分別，績效審計報告也是五花八門，多數只是在財政財務收支審計報告中增加一些績效評價的內容。由于缺乏準則，績效審計的開展受到一定的影響。

二是沒有統一的績效評價標準。績效審計的根本目的是要評價審計事項的經濟、效益和效果，而評價審計事項的經濟、效益和效果，首先要有一定的參照對比標準，如果沒有標準績效評價也就無從談起。由于我國績效審計開展得晚，目前尚未有統一、科學、完整和權威性的績效標準，基層審計機關在開展績效審計時，對審計事項的績效分析也只能通過一些簡單的經濟指標的對比，一般是將審計年度的經濟指標與上年或歷史最好指標縱向對比，很少與行業最佳指標橫向比較對比；績效分析更多關注的是一些數量金額指標，而對社會效益與環境效益很少關注。由于沒有統一的績效指標，致使對審計事項績效的評價往往不全面，不客觀。

三是缺乏可借鑒的績效審計經驗。由于我國績效審計開展得晚，目前各地績效審計還處在探索階段，各地開展績效審計多是參照國外、審計署或部分經濟發達地區開展績效審計的經驗，探索本地績效審計模式，缺乏可借鑒的績效審計經驗。

四是審計人員素質參差不齊，不能適應開展績效審計的需要。目前，基層審計機關審計人員的知識結構單一，多以財會人員為主，復合型人才特別是績效審計專門人才相對缺乏，制約了績效審計的開展。

從現階段績效審計實踐來看，筆者認為基層審計機關開展績效審計時應該注意以下幾個方面：

一要適當把握“度”，不宜盲目擴大績效審計范圍。目前，我國績效審計已經涵蓋了各種財政財務收支、專項資金、政府投資以及其它資金，但由于各地情況不一，開展績效審計的條件也不盡相同，基層審計機關在開展績效審計時不宜貪大求全，盲目擴大審計范圍。目前基層審計機關在各種財政資金、專項資金、投資資金等方面開展了一些績效審計探索，取得了一定經驗，也取得了一定成效，揭示了資金管理、使用方面存在的問題，有效地提高了財政資金或專項資金的使用效益，為國家節約了大量的人力、物力和財力。筆者認為，當前基層審計機關在開展績效審計時，應綜合考慮自身的力量以及實際需要，將績效審計重點放在財政專項資金上，這樣不僅可以反映熱點、難點問題，并達到規范財政資金管理與使用的目的，更重要的是以此為突破口，積累經驗，以點帶面，逐步擴大績效審計范圍。

二要從各地實際出發，采取多種形式的績效審計模式。當前，基層審計機關主要圍繞財政預算執行、同定資產投資、經濟責任和各種專項資金開展審計。審計機關應根據自身的情況，將績效審計與財政資金審計相結合，在對財政資金使用的合規性、真實性進行審計的同時，將財政資金使用的效果性、效益性和經濟性審計融入其中；將績效審計與各種專項資金審計相結合，在對專項資金管理、使用的合規性、真實性的基礎上，對專項資金使用的經濟效益和社會效益進行審計；將績效審計與經濟責任審計相結合，在對被審計單位各項收支的真實性、合法性、完整性審計的同時，關注經濟責任人經濟決策的科學性、決策執行的經濟效益和社會效益；將績效審計與政府投資審計相結合，在審計政府投資資金使用、管理情況的同時，關注政府投資的投入方向是否符合國家的產業政策，投資是否經濟，項目產生的效益與可行性報告或設計書中規劃的效益是否相符；將績效審計與社會保障資金審計相結合，在審計社會保障資金的管理、使用和安全的同時，關注社保資金使用是否符合國家的政策，是否促進社會公平，資金的使用是否有利于社會和諧，社保資金是否實現了增值保值等。

三要摸索績效審計評價標準。目前，由于我國多數行業尚未形成科學、完整、權威的績效指標，審計在績效評價時，通常是通過對一些經濟指標的縱向比較分析或橫向對比分析來評價績效的；受主客觀因素影響，對相同事項的審計評價，由于沒有權威性的績效指標，不同的審計人員可能得出截然相反的結論，這大大影響了績效審計報告的公信力。因此，基層審計機關在開展績效審計時，應注意審計理念的創新，積極探索績效評價標準：在對財政資金績效審計時，重點是分析財政資金使用的經濟性，即被審計單位使用財政資金是否節約合理，不合理、不節約的原因是什么，作出分析評價的標準應該是財政預算指標，包括一般預算和項目預算指標；在對投資資金績效審計時，重點要分析投資的效率和效果，即分析評價投資項目是否如期完工，是否達到項目計劃和目標的預期結果，分析差異的原因，作出對比評價的標準應該是投資項目計劃工期和預期結果或目標；在對專項資金績效審計時，要分析專項資金使用的經濟性、效益性和效果，重點要關注資金使用效果，同時也要關注專項資金使用的社會效益或環境效益，這些標準或指標有的無法直接量化，如社會效益和環境效益指標，需要審計人員運用專業綜合分析判斷，恰如其分地進行審計評價，或聘請專業技術人員進行分析評價。

四要廣泛運用計算機輔助審計，提高審計效率。計算機輔助審計能從海量數據中選篩先出審計需要的數據和線索，節約審計時間，提高審計效率。績效審計中，許多審計事項涉及海量的業務和財務數據，統計、分析、篩選數據都需要利用計算機來進行。近年來，基層審計機關都大力推動計算機輔助審計，在硬件設備的添置和計算機業務知識培訓上都加大了投入，審計軟件(現場審計實施系統)得到了推廣運用，利用計算機輔助審計有了堅實的基礎。因此基層審計機關在績效審計中應廣泛運用計算機輔助審計，提高審計效率。

五要加快人才培養，利用各種方式培養適應績效審計的綜合人才。績效審計專業性和宏觀性較強，審計風險、審計成本也較高，對審計人員的要求也較高。目前，基層審計機關審計人員的素質不能適應績效審計的需要，受編制等因素影響，基層審計機關要引進高素質、綜合性人才存在一定困難，因此利用各種方式對現有審計人員進行培訓，提高業務知識和能力是行之有效的選擇。基層審計機關可以采取邀請專家講課傳授相關專業知識，還可派人到有關院校進修，還可以到績效審計工作開展得好的兄弟審計機關交流學習，以提高審計人員的素質和績效審計能力。