如何防止和堵住基本建設項目中國有資產流失的漏洞

在基本建設項目中國有資產的大量流失，原因是多方面的，這些問題怎樣解決？采取什么對策？需要我們認真的研究。工程設計多感受，資金不到位、工程延期造成資金浪費是管理問題；多列概算、層層加碼、釣魚工程造成投資失控也是管理問題；施工偷工減料、高估冒算決算水份率高還是管理問題。所以只有加強對基本建設項目中的管理與監督，才能避勉或減少國有資產的流失。

一是加強基本建設前期工作的管理，基本建設程序是基本建設工作過程中合乎科學規律的工作程序，必須嚴格遵守，基本建設的前期工作是整個基本建設程序的開始階段。它包括從建設項目的醞釀提出到列入年度計劃和開工建設以前所進行的一切工作，這是個決策階段，必須要嚴加管理。近期來，有許多項目熱衷于“一年準備，三年建設”，沒有對建設項目認真地進行技術可行性和經濟可行性的分析、研究、評價，把主要注意力集中在抓開工后的組織施工上，結果“欲建則不達”造成浪費很大。

基本建設前期工作內容主要有：

1.由建設單位提出項目建議書、說明建設項目的意圖和必要性，并報有關部門審批。

2.項目建議書獲準后要進行可行性研究?？尚行匝芯康闹饕獌热菔钦撟C建設的先進性和可能性。研究的結論應對如下問題有明確的意見。

（1）建設和生產的條件如何？即：建設中所需的建材、設備和動力以及施工力量能否保證供應？工程地區的自然和社會條件能否支持建設與生產？生產所需的資源和原材料、能源和運輸能否滿足建設的需要？技術人員、管理人員和熟練工人的來源及其素質能否滿 足建設的要求？同步建設的配套設施是否落實相適應？

（2）建設項目的工藝方案是否先進與合理？即：對專利技術能否消化與擴展？與正在進行同類生產的國內外向行業進行類比的結果如何？

（3）需要多少投資？資金籌集的渠道和承諾是否可實現？如是引進項目，還必須考慮外匯的來源和進口器材的從屬費用。

（4）建設項目的經濟效益如何？收益與技資的函數關系如何等。

3.在可行性研究結論可行的基礎上編制設計計劃任務書。這是進一步交付編制設計文件的主要依據，需進行報批方可執行。設計計劃任務書的主要內容有：

（1）建設的目的和依據；

（2）建設規模、生產方法和工藝原則；

（3）工程地質、原料、材料、燃料、供水、運輸等條件；

（4）建設的地點及占地面積、征地的可能性與城市規劃的關系；

（5）環境影響的評價，資源綜合利用，“三廢”治理；

（6）投資估算、資金來源、投資回收年限；

（7）工程和建設進度；

（8）技術經濟總評價；

（9）其它尚未解決的問題和對策。

4.隨同設計計劃任務書交付設計的還應有選址報告、資源報告，各種試驗研究報告以及原料、燃料、動力和外部配合工程協議等文件。

5.做好工礦區和城市規劃，以解決工業性建設與非工業性建設的配合比例問題。

前期工作至此可以制定建設總進度計劃，進行設備定貨、征地拆遷、落實施工力量，施工場地始“三通一平”轉入開工階段，從而保證施工忙而不亂，最少限度地降低浪費損失。

二是加強對建設項目的概（預）算的管理。

1.關于概算所列項目的審查。列入概算項目除了建設項目的主體工程和輔助工程、通用公共設施、治理“三廢”環衛設施、生活設施等外，是否還有超出這些范圍的項目，成為“吃大戶”的現象。所謂“吃大戶”即一個大項目獲準后，各方面都擠進來立項，而不遵循國家關于協作配合工程投資劃分的明確規定。如為了獲得當地建材部門的支持，為其修建堆坊、倉庫；為了獲得港口碼頭起卸設備材料的方便，為其添置航政設施、船舶等等。審查人員對此最簡便的審查方法，就是核實這些項目建成投資交付給哪個生產單位使用，財產的所有權為誰，所增固定資產所制造的經濟效益納入哪個渠道。如果負責建設項目的主要生產單位都管不了這些，那就是“吃大戶”。那么，審查人員就必須把這些“吃大戶”的項自從概算中剔除出來。

2.關于概算所列投資數額的審查。初步設計中編制的概算是將基本建設計劃付諸實施的投資分配，所以概算總額不應超出設計計劃任務分配控制數，否則初步設計脫離基礎，就不能成立。確需超過，應說明原批準的設計任務書不準確，需另行申請調整，按原程序復議。

審查概算的第一步是弄清編制概算所依據的定額、工資、單價、材料預算價格，施工機械、管理費定額以及各項費率是否經過國家或者地方主管部門批準，是否相互配套。例如各種費率應與預算定額配套使用，施工機械管理費定額與工程定額配套，實際工作中，為了簡化概算的編制工作，往往將定額與工料單價組合成擴大的結構單價，稱綜合單價。綜合單價必須由設計部門編制，并征得建設單位的同意。按程序是先有詳細的預算單價——單位估算表，然后才有綜合單價，否則“綜合”無依據，不可信。

在定額、單價、費率查明以后就需核查工程量。在初步設計中，對工程的建筑結構類型已作出方案，并基本上明確丁項目的工程量，如果此時還不明確或者很不明白，概算的盲目性就很大，就不能保證符合原擬的投資數。

建筑、安裝費用概算審查結束后，緊接著是對設備費用的審查。凡是國內供應的設備都應以國內機電產品目錄的出廠價為核價基礎，如果是引進的設備必須經過詢價、談判與外商初步接觸，索取報價。至于非標準設備及各種預制構件制作，則按實際耗費計算。

將單位工程的概算按土建、管道、采暖、機械設備，電氣設備匯總起來就是工程項目綜合概算。綜合概算一般都有技術經濟指標可以比較，如土建每平方米的造價、電氣照明每平方米的造價、機械設備每噸的安裝費等，一經對比，就能對該建設項目有一個初步認識。

在綜合概算以外還有其它基建費用，例如土地征用及遷移補償費、施工準備費、建設單位管理費、技術資料、出國聯絡費等。這些費用有規定的費率，但大部分是根據實際需要列編的。審查這些費用就是核實必需的人數、時間、數量、開支標準、市場價格等，并審查其合理性。

未預料工程費，又稱不可預見費用，為預備性費用，一般預留總概算的5%～7%。

為確保審查的準確性，還必須作綜合分析、其內容主要是：

（1）與同類型或相似規模的建設項目進行對比，分析出人在哪里。

（2）計算單位生產能力投資，諸如噸鋼投資、噸煤投資、每千瓦發電量投資等，與相似的投資價格類比，看區別在哪里。

（3）概算是否存在“釣魚”問題。是否為了易于審查通過，故意把概算壓低，在建設半途、欲罷不能的情況下，不得不追加投資，或者把一些可以預見的因素，如材料價格的調整、利息支出、工資調整、進出口物資的附加費等故意漏列，這樣的概算是不合理的，應予“打實”。

三是加強對建設項目的竣工決算管理。竣工決算是建設項目中的一個極其重要的環節，工程費用的含水成份幾乎都在這個環節中反映，施工單位或施工承包人偷工減料，高估冒算為侵吞國家資財所做的手腳集中體現在這個環節中，所以特別需要加強管理和監督。具體內容主要是嚴格工程竣工的決算審查。

工程竣工決算審查的目標有四個：（1）證明工程竣工決算形式的完整性；（2）證明工程竣工決算內容的真實性和可靠性；（3）證明工程竣工決算內容的合規性；（4）分析和評價項目的建設效益和效果。

竣工決算審查是通過以下主要內容來達到管理目標的。

1.審查竣工決算的編制依據。審查決算編制工作有無專門組織，各項清理工作是否全面、徹底，編制的依據是否符合國家有關規定，資料是否齊全，手續是否完備，對遺留問題處理是否合規。

2.審查項目建設及預算執行情況。審查項目建設是否按批準的初期設計進行，各單位工程建設是否嚴格按批準的預算內容執行，有無預算外項目和提高建設標準、擴大建設規模的問題，有無重大質量事故和經濟損失。

3.審查交付使用財產和在建工程。審查交付使用財產是否符合交付條件，移交手續是否齊全、合規；成本核算是否正確，有無擠占成本、提高造價、轉移物資的問題，還可結合主要材料（鋼材、木材、水泥）消耗的概算與實際對比，評價建設單位在節約與降低消耗方面所作的努力；核實在建工程投資完成額，查明未能全部建成及交付使用的原因。

4.審查轉出投資和應核銷投資及應核銷的其他支出。審查其列支依據是否充分、手續是否完備、內容是否真實、核算是否合規、有無虛列投資的問題；通過從總投資支出中計算交付使用財產的價值，核銷不應列支項目，了解投資效果。

5.審查尾工工程。根據修正總概算和工程形象進度，核實尾工工程的未完工程量，留欠投資，防止將新增項目列作尾工工程項目，新的工程內容和再行消化投資包干結余。

6.審查結余資金。核實結余資金，重點是庫存物資，防止隱瞞、轉移或挪用或壓低庫存物資單價，對之應采取抽查點驗的方法；防止虛列往來欠款，隱匿結余資金的現象。查明器材積壓，債權債務未能及時清理的原因，揭示建設管理中存在的問題。

7.審查竣工決算報表。審查報表的真實性、完整性、合規性，看其是否所列明細有無多計工程量、高套定額，提高取費標準和多計多算管理費用。

8.審查投資效益，從物資使用、工期、工程質量、新增生產能力，預測投資回收期等方面全面評價投資效益。

總之，如果對基本建設項目從醞釀方案開始到設計計劃、施工預算、最后竣工結算的各個環節按照基本建設工作程序進行嚴格的監督控制、管理，不僅可以保證建設項目的工程質量，更重要可以避免或減少基本建設投入資金的嚴重流失，更多更大更好的發揮其投資效益。

（作者單位：江西省消防總隊政治部審計處）