由“村財鄉(xiāng)管”反思我國的農村改革

對于各地探索執(zhí)行的各種“村財鄉(xiāng)管”辦法，總體上應給予積極的評價。同時，由“村財鄉(xiāng)管”產生的問題，反思我國的農村改革，似有更重要的意義。

2004年修訂的《憲法》第八條規(guī)定，農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制；第一百一十一條規(guī)定，農村按居民居住地區(qū)設立的村民委員會是基層群眾性自治組織。村民委員會設人民調解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會，辦理本居住地區(qū)的公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。

2010年修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。

對于以上的法律規(guī)定，需要厘清兩個概念。首先，“村”的概念實際上是兩層含義：第一個含義的“村”是指村民委員會；另外一個含義的“村”是指村級集體經濟組織。其次，衍生而來的“村財”實際上就有兩部分財，一部分是村委會的財，另一部分是村級集體經濟組織的財。這就產生一個問題：“村財鄉(xiāng)管”是管村委會的財，還是管村級集體經濟組織的財？

由于村委會設人民調解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會，辦理本居住地區(qū)的公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，因此，針對目前的農村現(xiàn)實，一般來講，所謂的“村賬”是指村委會的賬務。這些錢包括：通過財政轉移支付，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府撥付的村組干部工資、老干部待遇、村級公路建設及維護資金、村級辦公經費、自來水管網建設及維護資金等。在村級完全沒有集體經濟收入的村，其收入來源一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府撥付，二是村組集體資產處置收入。在這樣的現(xiàn)狀下，“村財鄉(xiāng)管”實際上是一件順理成章的事情：村級基本沒有收入來源，主要收入來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，村級組織只是一個報賬單位，它不是一個能夠獨立承擔民事責任的民事行為主體，根本無從談起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預依法屬于村民自治范圍內事項的問題。

同時，盡管全國大多數(shù)地方的村集體經濟已是空白，但仍有不少的村不僅有集體經濟收入，而且集體經濟收入還相當可觀。村級集體經濟不僅有土地山林資產等承包性質的收入，而且有眾多經營實體。在這樣的情況下，“鄉(xiāng)管”不僅與法律規(guī)范相沖突，而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的管理能力與村級企業(yè)瞬息萬變的經營及資金需求也有極大的沖突。顯然，對于這種狀況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責就不是直接管理，而是指導與監(jiān)管。

自農村改革以來，雖然《憲法》明文規(guī)定，農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，但是長期以來，只注重家庭經營層次，忽視集體經營層次卻是不爭的事實。實際上，村組集體經營層次并不是可有可無的，因為家庭經營要持續(xù)健康發(fā)展，就需要在集體經營框架下，至少要實現(xiàn)簡單再生產的目標，由全體家庭經營者共同決定包括農田灌溉、植保等方面的共同事項，從而形成生產共同體；如果存在這樣的機制，同時輔以財政、信貸、稅收等政策支持，村組集體經營就能夠長期存在和發(fā)展下去。

“村財鄉(xiāng)管”中，“村財”里有集體經營收入，村組有經營實體，“鄉(xiāng)管”不僅缺乏管理能力，而且有違法律規(guī)定；如果“村財”里沒有任何集體經濟收入，需要上級政府撥款維持，則“鄉(xiāng)管”不僅需要，而且是現(xiàn)實的必然。

農村改革的最大失敗就是在家庭經營不能夠持續(xù)健康發(fā)展的情況下，完全否定和忽視了村組集體經濟的發(fā)展，從而，才產生了所謂的“村財鄉(xiāng)管”話題。