“村財鄉(xiāng)管”:內(nèi)在沖突與完善路徑探討

內(nèi)在沖突

就出發(fā)點而言，“村財鄉(xiāng)管”本身并沒有什么不對，但其效果顯然是不能夠令人滿意的。“村財鄉(xiāng)管”何以如此？這與其存在的內(nèi)在沖突有著直接關系。

首先，“村財鄉(xiāng)管”與《中華人民共和國村民委員會組織法》之間存在沖突。當鄉(xiāng)鎮(zhèn)去掌管“村財”時，在某種程度上存在“越權”之嫌，合法性依據(jù)先天不足。

其次，“村財鄉(xiāng)管”的理論假設與現(xiàn)實的嚴重沖突。我們注意到，“村財鄉(xiāng)管”是對于村干部的不信任，至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部如何則不得而知。從“村財鄉(xiāng)管”這種提法來看，至少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要比村干部更為廉潔奉公。但事實上這種假設也是不真實的，即便農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擠占挪用村集體資金給村集體造成損失的事情也屢見不鮮。類似事件的發(fā)生，也給“村財鄉(xiāng)管”的前景蒙上了陰影。至于利用“村財鄉(xiāng)管”，以“借用”、“墊稅”、“調(diào)用”、“轉支”等方式，擠占挪用村財務資源的做法，不僅直接侵犯了農(nóng)民群眾的經(jīng)濟利益，也損害了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形象，并在事實上違背了“村賬鄉(xiāng)管”的初衷。

再次，“村財鄉(xiāng)管”制度的執(zhí)行成本不低。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作而言，“村財鄉(xiāng)管”同時也就意味著工作量的增加，在一些地方甚至意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構增加人員。考慮到農(nóng)村稅費改革和廢除農(nóng)業(yè)稅對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的影響，本身就比較拮據(jù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政要解決相關機構經(jīng)費和人員經(jīng)費并不是一件容易的事情。不僅如此，按照“村財鄉(xiāng)管”相關規(guī)定，村報賬員必須及時到鄉(xiāng)鎮(zhèn)去報賬。對于東部交通方便地區(qū)，村鎮(zhèn)距離并不是一個問題，報賬成本幾乎可以忽略不計。但對于山區(qū)或者邊遠地區(qū)而言，村鎮(zhèn)距離十幾公里甚至幾十公里，村報賬員前往鄉(xiāng)鎮(zhèn)報賬發(fā)生的相關費用，無論是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決，還是從村財務解決，都不是一件容易的事情。

最后，“村財鄉(xiāng)管”對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)能力估計過高。一方面，“村財鄉(xiāng)管”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務管理中心每個核算人員均要負責多個村賬目，但他們很難具體掌握村財務活動相關細節(jié)，也難以對村集體實施會計監(jiān)督。報賬員來報賬時，只要手續(xù)完備，票據(jù)有效，不管內(nèi)容是否真實，都必須報銷。財務管理中心整天忙于報賬、記賬和編制報表，但對于發(fā)票內(nèi)容的真實性很難核實，更談不上有效管理。另一方面，當村財務納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務管理中心核算后，相關資金收支核算均由財務管理中心完成，由于中心每月只向村集體報送一次報表且于次月報送，這不利于村集體及時全面了解本村財務狀況。再者，核算中心缺乏對運營資金的直接管理與約束機制，不可能對業(yè)務績效做出合理有效的評價，考慮到“村財鄉(xiāng)管”后村里只設一名報賬員，財務知情面縮小導致對有些問題把關困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于村財務活動真實性很難保障的情況下，“村財鄉(xiāng)管”要管好村財務，實現(xiàn)預期目的并不容易。

“村財鄉(xiāng)管”就解決農(nóng)民負擔而言，是有效果的。但隨著我國農(nóng)村社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，它已經(jīng)暴露出與農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)實不相協(xié)調(diào)的一面，需要適時進行完善。

完善路徑探討

“村財鄉(xiāng)管”必須在村民自治的框架下進行。《憲法》和《村民委員會組織法》等與村民自治相關的法律法規(guī)，共同確立了我國村民自治的相關制度框架。但從目前“村財鄉(xiāng)管”的相關具體做法來說，不能不說與村民自治框架存在較大沖突。“村財鄉(xiāng)管”活動應該促進村民自治，而不是阻礙村民自治發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過對于包括農(nóng)村財務活動在內(nèi)的村民自治實踐的有效指導與監(jiān)督，促進村民自治的發(fā)展，而不是通過對于村財務活動的直接管理來直接干預村民自治活動。從這一方向出發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門可以通過對于農(nóng)村財務活動的監(jiān)督、審核和檢查來促進村民自治發(fā)展，改善農(nóng)村微觀經(jīng)濟活動效率。

“村財鄉(xiāng)管”必須著力于提高管理服務的有效性。就目前而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接管理村財務的相關做法不僅與相關法律法規(guī)存在沖突，其效率也不高，但這種情況并不意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村級財務管理方面無所作為。事實上，即便在村民自治制度框架之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍可以通過組織村級財務人員參加相關培訓等做法進一步提高村級財務人員的業(yè)務素質(zhì)，并通過定期和不定期檢查督促其做好日常工作，對于違反相關規(guī)章制度的行為進行處罰，幫助村委會做好農(nóng)村財務工作，使得相對稀缺的農(nóng)村財務資源發(fā)揮出更大作用。

努力提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的能力。人們之所以對于“村財鄉(xiāng)管”顧慮重重，其中一個很重要的原因就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身能力比較低下，人們對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)能否管好村財務的能力表示懷疑。有些經(jīng)濟欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)村稅費改革后債務負擔沉重，有的甚至經(jīng)常挪用一些屬于村財務管理的相關款項，農(nóng)村干部群眾對于這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導產(chǎn)生不信任感。要化解這種不信任，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幫助村民自治組織做好村財務工作的能力，必須從增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的能力入手，重點強化其提供農(nóng)村公共產(chǎn)品、服務三農(nóng)的能力，唯其如此，才能使得“村財鄉(xiāng)管”這種做法發(fā)揮出更大的作用，使得有限的農(nóng)村財務資源發(fā)揮出更大的作用。