把農村公共建設的自主權交給農民

編者按：2007年，安徽省將大中型水庫移民后期扶持工作列入全省民生工程，并在全國首創了庫區移民項目村民自選、自建、自管、自用和政府監管服務的機制，由民選的“移民理事會”從民選的項目中，確定自建項目的地點、形式。截止到目前，安徽全省已實施水庫移民后期扶持項目8700多個。4年的時間，建設程序和實施辦法已成熟，村民自建機制深得民心。

水庫移民后期扶持項目由村民自主建設，反響強烈。本刊顧問、安徽省人大常委會原副主任陸子修等人實地調研來安、金寨等縣，形成《農村又一重大改革實踐——安徽省水庫移民后扶項目民主管理的調查與思考》調研報告，溫家寶、李克強、回良玉等中央領導同志看后作出批示。

發端安徽省的農村“大包干”，推廣全國，成就舉世矚目。但中國農村公共設施建設的自主權一直沒有交給農民，仍由政府包辦代建。民事民辦、民事民治，安徽先行示范，有望推進全國農村公共設施建設體制的重大改革，再創中國農村改革先行示范。

近年來，隨著新農村建設的深入，國家對農村公共建設的投資大幅增加，但建管方式依然延用過去政府包攬代建的辦法，普遍存在著一些問題：管理環節多，截留挪用嚴重；項目選擇很少尊重農民意愿，政績工程、形象工程時有發生；建設方式一包了之，沒有農民的直接參與，建設成本高；建管過程不對村民公開，缺乏民眾監督，易滋生貪腐。因此，改革這種管理體制勢在必行。安徽省水庫移民后扶項目建設革除了政府代建，變代民作主為由民做主，實行村民自建制度，取得了令人滿意的成效。這是安徽深化農村體制改革的又一創新實踐，是農村公共設施建管機制的重大突破。為此，我們深入金寨、來安等縣調查，現提出有關建議。

村民自建制度的建立和實施成效

安徽省經過深入調研，創新農村公共建設管理，把水庫移民后期扶持項目資金的所有權、建設權交給移民群眾，實行村民自主建設和政府監管服務機制，主要做法如下：

后扶項目投資直接核準到移民村，項目選擇由村民民主決定。省依據移民人口等情況，核定下達各縣（區）項目投資總量，縣（區）分解到村，村按投資量依照村民意愿選擇建設項目，經縣（區）審核報省水庫移民管理局核準備案，縣級移民管理部門審批項目實施方案，村民組織自建。

項目實施建管分開，相互制衡。由村民大會民主選舉的理事會作為項目建設主體，負責施工組織、材料采購、人員派工、設備租賃和財務管理等。村委會作為項目的責任主體，負責監督理事會、協調建設條件和審查賬務等。

實行村民自建和有償勞務。對村民能夠自建的項目，不實行招投標，由村理事會組織村民自建，并參照當地勞務工資支付報酬。對工程技術含量較高、村民無力實施的項目，由村理事會自主招標。

資金管理實行公示制和報賬制。村項目建設理事會將投資明細支出在村內張榜公示，接受村民監督；公示無異議后辦理縣級報賬，縣級財政部門將項目投資直接撥付到村指定賬戶，接受政府監管。

政務公開，取信于民。安徽省除出臺文件實施村民自建外，還印發《致全省大中型水庫移民群眾的一封信》，進村入戶張貼，把政策交給村民百姓。

經過3年多實踐，村民自選、自建、自管、自用的建管機制得到了農民的極大擁護，相對于以往政府代建，顯現出無比的優越性和生命力。

——村民自建使政府專項投資直接落實到村。2008年、2009年，安徽省安排后扶投資7.6億元，99％以上直達到村。來安縣半塔鎮黨委副書記李本業反映：“我干了15年鎮干部，從來沒有見過國家投資像這樣‘一竿子’到底，沒有任何跑冒滴漏。”這充分體現出服務型政府和干部的公仆形象，同時阻斷了國家對農村的投資被層層挪用和截留的途徑。

——村民自建大幅度降低建設成本。村民自建與政府代建發包相比，建設成本一般降低1/3左右。節省投資構成：就地取材，就地用工，用地拆遷以村內協商調劑為主；省去了承建商的利潤（15％以上）、監理費（3％）、招投標費（3％）、吃喝打點、管理費和稅負等。歙縣柘林村護岸工程，按現行定額預算造價56萬元，自建僅用37.6萬元，節省投資33％。

——村民自建使農民從勞務中再受益。農民利用國家投資建設自己的家園，并從勞務中獲得報酬。農村公共基礎設施建設，建筑材料費用比重較小，勞務費用比重較大，一般占項目總投資的30%~60％。金寨縣湯店村項目投資39萬元，其中移民群眾勞務費高達21.5萬元，占工程投資的55％。

——村民自建使農民真正成為新農村建設的主人。建設項目和建設方式選擇讓農民說了算，建設過程公開透明；政府不再直接操作具體建設，致力于做好技術服務和資金監管，干部樹立了良好的公仆形象，杜絕了建設過程中的不正之風和腐敗現象。正如群眾總結的那樣：村民自建讓“項目實實在在，資金明明白白，干部干干凈凈，群眾高高興興”。

村民自建實踐的啟示

村民自選、自建、自管、自用和政府監管服務機制，變官本位為民本位，變代民作主為由民作主，規范了政府的服務職能和權力運用，維護了農民建設家園的決策權、參與權和監管權。這種民主管理模式，對全國農村公共建設具有重大推廣價值。

村民自建確立農民建設新農村的主體地位。農村第一步改革把生產經營自主權交給農民，取得了世人矚目的偉大成就。村民自建把農村公共建設的自主權交給農民，農民真正當家作主，建設成本大大降低，干群關系得到改善。要是在全國推行，必將深得民心，進一步加強黨的執政基礎。

村民自建有利于服務型政府建設。農村公共建設改政府代建為村民自建，消除了政府部門既是運動員又是裁判員帶來的監管缺失，強化了政府應盡的監管服務職能。

村民自建機制符合村民自治和農村“一事一議”制度。村民自建機制實質是由移民群眾當家作主，項目理事會民主選舉，建設項目和建設方式民主決策，民主建管，充分體現民事民治和民事民辦，有利于深化村民自治和“一事一議”制度。

農民完全具備自主建設能力。我國改革開放以后，大批農民外出打工，現在城市建筑工地和國家建設工程的勞務基本上是農民提供的，因此農民中不乏能工巧匠，完全有能力建設好自己的家園。農民在家門口干自己直接受益的工程，建設熱情最高，責任心最強，內在動力最大。

建議在全國農村推行村民自建制度

黨的十七屆三中全會作出建設社會主義新農村決定之后，國家對農村公共建設投資逐年增加。據調查，安徽實施的水庫移民后期扶持項目已覆蓋國家投資的農村公共建設專項，我們所到之處，深切感受到農民非常擁護村民自建機制，渴望國家其他農村專項投資也實行這種辦法。但目前農民直接受益的農村道路、人畜飲水、農村沼氣、農田水利、土地整理、扶貧和以工代賑、農業綜合開發、農村社會事業等國家專項投資仍由政府代建。建議在全國范圍內，改革農村公共建設管理體制，變政府代建為村民自建，把農村建設的自主權交給農民。

我們懇切希望，中央下決心把農村建設的自主權交給農民，確立農民在農村公共建設中的主體地位。這無疑同家庭聯產承包責任制把生產經營權交給農民一樣，是一項加強黨在農村執政能力的重大舉措，必將帶來巨大的經濟、社會和政治效益。