略論慈善事業監管的重點工作

眾所周知，慈善事業是從慈愛和善意的道德層面出發，通過實際的自愿捐贈等行為和舉動，對社會的物質財富進行第三次分配，它無疑是社會一定利益的調節器和控制閘，是實現和諧社會的重要力量。監管即對事物的監督和管理，是為了保證事物在運行過程中正確施行法律和決策而進行的控制活動。當今中國慈善事業的現狀是：一方面，社會和廣大民眾對于慈善的熱情日益高漲；另一方面，對慈善行為的監管依然缺失。“郭美美事件”、“‘中國媽媽’胡曼莉事件”、“‘慈善家’李國華事件”，等等，都曝露出慈善事業監管的缺失。這一點甚至連構成犯罪的當事者都坦言：“既然鼓勵我做就該對我監管，有效檢查我，因為有紅燈有警察才不會闖紅燈”。而“紅燈”就是規則的存在，就是對慈善的監管。事實上，如果監管到位、透明，那么問題就不會出現，或者不會出現得那么多、那么頻繁，至少后果也不會那么嚴重、影響不會那么大。

可喜的是，為了慈善事業健康發展，國家出臺了《中國慈善事業發展指導綱要（2011－2015年）》（以下簡稱《綱要》）。《綱要》總結了“十一五”期間慈善事業發展情況，分析了“十二五”期間我國慈善事業發展的形勢，提出了加快發展慈善事業的指導思想、基本原則和主要目標，明確了“十二五”期間慈善事業的重點任務。在提出的六項重點任務中第五項就是：建立完善慈善事業監管體系。任務指出，要“推行慈善信息公開透明制度，完善捐贈款物使用的追蹤、反饋和公示制度；建立健全慈善行業信息統計制度，完善慈善公益信息統計平臺，及時發布慈善數據，定期發布慈善事業發展報告。建立和完善以慈善業務年審為主要手段的監管制度，重點加強對信息披露、財務報表和重大活動的監管。鼓勵開展慈善公開日（周）、利用互聯網動態披露捐贈信息、捐贈人參與項目活動、聘請社會監督員、設立重大慈善項目巡視員等監督方式，提高監督的及時性與效率，更好地落實捐贈人、受益人、社會公眾的知情權、參與權、監督權，推動形成法律監督、行政監管、輿論監督、公眾監督、行業自律相結合的慈善監督管理機制，努力營造慈善事業監督有力、規范有序、健康發展的良好環境?！边@里從宏觀層面、描述性的、指導性的給出了關于慈善監管的思路和辦法，為下一步做好慈善事業監管指明了方向。在具體監管中筆者認為需要政府、慈善組織自身和社會各方面共同努力，重點做好以下幾個方面工作：

1、監管到位，不缺位

對于我國慈善組織的監管主要靠民政部門和業務主管部門，實行所謂“分級、歸口、雙重”管理，但是，在實踐操作層面存在著沒有歸口，管理單重現象，甚至由于歷史、體制各方面原因，使得一些民間組織游離于政府的監管之外，《社會團體登記管理條例》總則規定，有三類社會團體不屬于該條例規定登記的范圍，其中包括全國總工會、共青團、全國婦聯、中國紅十字總會、中國殘聯、宋慶齡基金會在內的社會團體。行業紅十字會，沒有經過民政部注冊，當然也就談不上主管部門的監管。有些慈善機構更多的是自我監管，而其內部監督又難以擺脫“自己監督自己”的程序障礙。導致監管不到位、缺位的現實問題，這種局面需要做出適當調整和安排。

2、加強行業自律提高慈善組織的公信力

有些慈善組織，由于監管不力，透明度不高，使得善款流向不明，公信力出現危機。慈善組織對捐贈人的需求、動機、內心感受沒有給予足夠的關注。捐贈人的知情權、監督權被剝奪，善款的使用情況，大部分捐贈人根本無從知曉。導致的結果是嚴重的：已有的公眾捐贈熱情被熄滅或挫傷，慈善組織由于慈善資金的短缺存在生存危機。誠如中國扶貧基金會秘書長王行最透露，“我國的基金會超過2200家，其中1288家基金會沒有建立自己的官方網站，慈善信息不公開，不透明”，作為一個慈善機構，公信力是它的生命力，而公信力是建立在信息公開、各方監督機制完善的基礎上的。慈善機構當以公信力為生命，而一個有公信力的慈善機構，必須被置于強而有力的監督之下，我國約有75%的慈善組織完全不披露或僅少量披露信息，沒有形成信息公開制度。對于公眾來說，捐贈活動信息、接收捐贈信息、捐贈款物使用信息、捐贈款物撥付和使用的時間和數額、捐贈活動和項目成本、捐助效果等都很少知情。慈善組織不能像“裝在透明口袋里的玻璃球”那樣透明，讓人一目了然。慈善組織的公信力亟待加強和提升，只有這樣，才能讓慈善事業健康、持續發展。

3、加強慈善立法引導慈善組織良性發展

《中國慈善發展報告（2009）》主編之一楊團就呼吁，要把政府主導變為政府輔導，給民間社會發展空間。法律規范的缺失，成為中國慈善事業道路上的最大障礙。目前，沒有一部我國慈善方面的專門法，僅有民政部2004年頒布的《基金會管理條例》，以及1999年實施的《中華人民共和國公益事業捐贈法》、在《救災捐贈管理暫行辦法》的基礎上的《救災捐贈管理辦法》等法規性文件?，F有的慈善方面的法規無論位階上、數量上都對滿足現階段我國慈善事業發展的需要提出了挑戰。不難看出，加強慈善立法，明確慈善組織的法律地位，引導慈善組織良性發展，不僅必要且十分緊迫。

4、激活民間慈善因子開展第三方評估

在一些發達國家，慈善組織為了贏得公眾的信任、募集更多的善款，會主動公開賬目并接受公眾的質詢，很多基金會都會聘任第三方審計機構來對其每年的財務狀況進行審計。要建立針對慈善組織的評估監督機制，很重要的就是要激活民間慈善因子，開展第三方評估。因為，作為民間因子的第三方因其民間性、中立性、獨立性，它的監督更為有效。當然，這需要通過廣大民眾和政府的認可，確定具有資質的第三方；其次，要有一套科學的評估標準；另外，要在規定的媒體上定期發布評估監督結果。這個評估結果將成為政府支持和民眾捐助、了解慈善機構透明度和公信力的參考依據。讓具有合法資質、公信度好的中立第三方，對慈善機構定期進行資質、財務狀況、信用等級評估并予以公布，可以使各慈善機構隨時接受公眾的質詢，確保捐款的使用去向高度透明。

5、借鑒域外監管經驗確保監管質量或效力

香港紅十字會盡管是中國紅十字會總會的分會，但公信度高，原因主要在于通過國際會計事務所審計、政府監管以及公眾的隨時質詢機制等方面；美國的監督機制也值得借鑒，他們設立行業評級與社會監督，而且絕大多數州都規定，慈善機構必須向州首席檢察官提交年度報告，首席檢察官還可以代表公眾對觸犯公共利益的慈善機構提起公訴。更重要的是任何美國公民都可以去慈善機構查閱賬目，慈善機構甚至都可以給質詢方提供詳細清單；英國政府專門成立了“慈善委員會”以監督管理和規范慈善組織，任何人都有權獲得慈善組織的年度賬目和財務報告；法國為了管理和使用善款，一些大型慈善機構聯合制定了規范慈善機構行為的憲章，確立了四項基本原則：不謀私利、嚴格管理、規范運作、財務透明，基本上保證了慈善機構獲得的善款得到善用。通過以上幾個國家和地區的做法我們看到，慈善監管需要來自外部（政府）、內部（自身）和第三方共同參與才能做好！

總之，慈善事業是崇高的，監管工作是多方面的，但必須突出重點，無論如何必須在嚴密的制度規則下進行。正如中華慈善總會會長范寶俊指出的那樣：“我們不能僅僅倚仗個人的良知和樸素的‘好人好事’觀念去實踐，因為這注定是一場可怕的冒險。我們更不能依賴于慈善從業者的良知與熱情支撐起龐雜的慈善事業，而必須建立起一整套包含法律、政策、監管、審計等各方面的規則，并且各方都在規則下運作，才能使我國的慈善事業逐漸走上正軌?！?/p>