再談公共利益的界定

摘 要：美國聯邦最高法院通過凱洛訴新倫敦市一案，重新詮釋了聯邦憲法第五修正案的“公共使用”條款。該案對我國“誰有權界定公共利益”以及“如何界定公共利益”兩個方面均有一定的借鑒意義。

關鍵詞：公共利益；公共使用；新倫敦市案；征收；啟示

中圖分類號：D912.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2011）09-0117-02

根據1791年通過的美國聯邦憲法第五修正案規定，政府征收私人財產必須符合“公共使用”要求。凱洛訴新倫敦市案，首先在市高等法院起訴，然后上訴到州最高法院，最后訴至聯邦最高法院；判決結果一波三折；關注焦點集中在“誰有權界定公共使用”以及“如何界定公共使用”兩個方面。本質上，美國聯邦憲法第五修正案的“公共使用”條款類似我國法律上的“公共利益”條款，因此該案對我國公共利益的界定具有一定的借鑒意義。

一、新倫敦市案情簡介

新倫敦市是美國東北部康涅狄格州大西洋沿岸的一個主要依靠軍事基地生存的經濟落后的小城市。1996年，聯邦政府因為裁軍需要，關閉了這個海軍基地，致使該市失去了經濟支柱，迅速走向蕭條。1998年，該市失業率幾乎達到康涅狄格州平均失業率的兩倍，人口不足2.4萬人，創1920年以來新低。1998年2月，全球最大的研發型藥品生產企業輝瑞公司擬在新倫敦市原海軍基地附近投資3.5億美元建立一個國際研究中心。市政府認為這是一個振興新倫敦市經濟的難得機遇，于是授權一個民間非營利機構——新倫敦發展公司（NLDC）對該市進行重新規劃。根據規劃草案，NLDC做出一個兼顧商業用途和公共用途包括公園、博物館、住宅、旅館、會議中心的綜合開發計劃，計劃涉及到90英畝土地的征收。1998年5月，市議會授權NLDC將規劃草案正式提交給州有關部門審查；州規劃和管理局同意了該規劃草案；2000年1月，市議會批準了該規劃草案，并且授權NLDC以市政府名義購買私人財產或者對私人財產行使征收權，并且交由私人開發商具體實施。征地計劃涉及房產115宗，NLDC與其中大多數產權人達成了購買協議，但是與凱洛等擁有15宗房產的9位產權人達不成購買協議。2000年11月，NLDC向法院申請啟動征收程序。15宗房產中有4宗位于規劃的第三部分即辦公區域，另外11宗位于規劃的第四部分（A）即州立公園或者海港配套支持部分。2000年12月，凱洛等9位產權人向該市高等法院起訴，把市政府和NLDC告上法庭，認為市政府將土地賣給私人公司的行為不符合聯邦憲法第五修正案規定的“公共使用”條款[1]。

二、新倫敦市案法院判決述評

（一）新倫敦市高等法院判決述評

新倫敦市高等法院審理認為，規劃第四部分（A）內的11宗房產，即用于建設州立公園或者海港配套支持部分的土地不符合聯邦憲法第五修正案規定的“公共使用”條款，禁止征收；但是同時裁定，規劃第三部分的4宗房產，即屬于辦公區域的土地符合聯邦憲法第五修正案規定的“公共使用”條款，允許征收。可見，市高等法院對擬征收土地作了商業用途和公共用途的區分。結果，雙方當事人均不服這一判決，上訴至康涅狄格州最高法院。

（二）康涅狄格州最高法院判決述評

2004年，康涅狄格州最高法院作出判決，認為市政府的全部征收行為均符合聯邦憲法第五修正案規定的“公共使用”條款，因而是合法的。康州最高法院的判決依據是該州法律規定，即財產征收即使對已開發土地的征收，作為經濟發展計劃的一部分，也符合“公共使用”，屬于“公共利益”。康州最高法院認為，新倫敦市政府引進輝瑞公司研發項目可以創造就業機會、增加稅收和財政收入、復興落后地區（即便不是衰敗地區），就是用于公共使用[2]。顯然，康州最高法院認為，應當把市政府引進的輝瑞公司國際研發中心作為一個完整的經濟振興項目通盤考量，即使其中附帶涉及商業用途的土地盡管交由私人機構開發，但也是為了更好地實現振興經濟這一公共用途目的，因而在本質上符合聯邦憲法第五修正案規定的“公共使用”條款。于是，凱洛等原告向聯邦最高法院請求發布調卷令審查康州最高法院的判決。

（三）聯邦最高法院終審判決述評

2005年6月23日，美國聯邦最高法院以5∶4微弱多數作出終審判決，維持康州最高法院的判決。即裁定新倫敦市政府征收土地行為符合聯邦憲法第五修正案“公共使用”目的，只要對凱洛等原告進行公平的補償，新倫敦市政府動用“國家征收權”強制征收原告的財產是合法的。

1.終審判決的多數意見。以斯蒂文斯大法官為首的多數意見認為：第一，如果政府行使國家征收權的目的是為了“公共使用”，即使是將財產從一個私人名下轉移到另一個私人名下也是合法的。換言之，并非只有國有機構才能實現“公共使用”目的。本案中，沒有證據顯示新倫敦市政府的征收行為不符合“公共使用”目的。第二，“公共使用”的含義并非一層不變的，而是隨著情勢變更不斷變化發展；而且“公共使用”的含義也是寬泛的，代表的價值包括精神上的、物質上的、美學上的以及經濟上的好處。因此，如果政府為了促進經濟發展征收土地建設辦公樓、機場、隧道等公共設施符合“公共使用”目的，那么本案中，新倫敦市政府通過征收原告財產可以創造就業機會、增加稅收和財政收入、復興落后地區（即便不是衰敗地區）的行為同樣滿足“公共使用”條款。第三，新倫敦市政府在行使國家征收權之前，已經履行了州規劃審核以及市議會批準等相關法律程序。第四，法院的權力僅僅是決定這個城市的征收是否符合聯邦憲法第五修正案的規定；而征收土地的數量和特征以及需要征收哪塊土地用以完成整體規劃，則屬于立法機關的自由裁量范圍。換言之，多數意見已經注意到了征收權的濫用，但是堅持了司法克制主義。

2.終審判決的異議意見。以奧康納為首的四位持異議意見的大法官認為：聯邦最高法院的判決將會導致嚴重后果，即只要政府認為某部分土地可以被用于比其現有用途更有益的用途，就可以征收該土地并將其用于政府認為更好的用途。這對私有財產的保護顯然會有災難性的后果[3]。

三、新倫敦市案對我國公共利益界定的啟示

本質上，我國法律上的公共利益條款類似美國聯邦憲法第五修正案規定的“公共使用”條款。美國聯邦最高法院關于新倫敦市案的終審判決，主要涉及兩個問題：一是誰有權界定“公共使用”；二是如何界定“公共使用”，這對我國公共利益的界定具有一定的借鑒意義。

（一）“公共利益”是一個難以從立法層面對其內涵加以明確界定的概念

我國現行《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《物權法》以及《國有土地上房屋征收與補償條例》等法律法規，均沒有對“公共利益”作出明確的定義和具體的規定。其實，我國“公共利益”與美國“公共使用”一樣，其內涵隨著情勢變更而不斷發展變化。一項此時被完全作為公共利益看待的社會事務，彼時可能會被當作不純粹的公共事務來對待，如教育、環保、公共安全等；即使是純粹的公共事務也完全可能由私的手段與策略來處理，如職業中介、社會保障等。因此難以從立法層面對其內涵加以明確界定。正因為這樣，誠如王利明教授在制定物權法草案過程中所言：“物權法草案中仍然應該維持憲法關于公共利益的抽象的表述，不必采用正面界定和反面排除的方法規定公共利益的內涵。”[4]

（二）通過司法個案確定公共利益的基本判斷標準

由于公共利益內涵的復雜性、發展性及多層次性，公共利益在法學上是一個很不確定的概念。因此，王利明教授認為：“通過司法個案確定公共利益的內涵，認為其界定應當由法官決定，法官需要在這個案子上面通過創造性的裁判來賦予公共利益至少在這個案件中的基本判斷標準，即把公共利益具體化。”[5]美國聯邦法院正是先后通過伯曼訴伯克案、波蘭城居民訴底特律市案、凱洛訴新倫敦市案等一系列司法個案確定“公共使用”的內涵。筆者認為，當下在我國，盡管通過司法個案確定公共利益的基本判斷標準，需要司法在公共利益判斷上具備能動性，但是至少可以在現有法律框架下，逐步使公共利益內涵具體化。

（三）通過程序系統確保公共利益界定的正當性與合法性

由于公共利益內涵的不確定性，導致其在實體方面具有相對性。然而，實體上的相對性需要通過程序機制來彌補其缺陷，只有這樣才能確保公共利益界定的正當性與合法性。例如，1791年通過的美國聯邦憲法第五修正案規定：“未經正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財產；未經公平補償，不得以公共使用為由征收私人財產。”根據該規定，政府征收私人財產必須同時具備以下三個要件：一是征收必須經過正當法律程序；二是征收必須給予公平補償；三是征收必須是為了公共使用。誠如楊寅教授所言：不管如何界定公共利益，也不管是哪一級別的公共利益，只要公共利益的主張會引起對私人實體利益的限制與克減，就必須存在一種程序系統來保證這種限制與克減的正當性與合法性。首先，這種程序系統要求公共利益的代表人與代言人必須是合法存在的政府機構或其他社會組織，其所代表、代言的公共利益必須在其法定權限之內，在內容上具有必要性、正當性。為此，需要設置一種能夠捍衛和保障代表的真實性、全面性、公正性的議事機構。其次，當實現公共利益的過程中出現對私人權益的不利影響時，需要配置一種事中性質的正當程序以保障私人或當事人的基本權利，如知情權、參與權、聽證權等。再次，當私人的權益受到基于合法公共利益的理由損害時，受損害人必須具有獲得法律上救濟的權利，包括申訴權、補償權、訴訟權、賠償權等。最后，公共利益不同代表人之間的紛爭，即公益與公益之爭，也必須通過程序機制來解決[6]。

參考文獻：

[1]耿利航.如何界定公共利益—美國聯邦最高法院“凱洛訴新倫敦市案”的剖析和啟示[J].法學雜志，2007(2).

[2]王靜.美國財產征收中的公共利益—從柯羅訴新倫敦市政府案說起[J].國家行政學院學報，2010(3).

[3]齊東祥.美國憲法第五修正案中“公共用途”的要求—凱洛訴新倫敦市案[N].人民法院報，2006-01-16.

[4]王利明.征收、征用制度與公共利益的界定[N].人民法院報，2005-10-26.

[5]王利明.物權法草案中征收征用制度的完善[J].中國法學，2005(6).

[6]楊寅.公共利益的程序主義考量[J].法學，2004(10).