區域環境標準和責任制度是落實城市精細化管理的基礎

2011年以來，北京市委市政府非常注重加強城市精細化管理，不論是全市經濟工作會議、市第十三屆人民代表大會第四次會議，還是市第十屆委員會第八次全體會議，都把“精細管理美化市容”作為加強城市管理的重要舉措。由此可見，城市精細化管理已經成為北京市提升城市管理質量和水平，構建首都城市環境長效管理機制的重要路徑。精細管理是一種科學管理，實現城市精細管理需要研究制定區域環境綜合管理標準，強化區域環境管理責任制度。

一、建立城市區域環境綜合管理標準刻不容緩

(一)區域環境綜合標準是避免環境管理縫隙、消滅環境問題死角的關鍵

現代國際化城市科學管理應該有一套由行業標準與區域標準結合的標準體系。行業標準體現了行業管理規律的專業性特征，具有技術和專業指向。區域標準是屬地職能部門根據區域管理實際和市民的需求，整合各類行業標準而制定的，具有解決問題指向。城市環境問題具有綜合性，難以完全用單一的行業標準來包含。因為，第一，行業標準過于注重作業與管理的規范性，容易產生“一刀切”現象，造成各行業標準之間落差大等問題。第二，一些行業單位缺乏制定環境管理標準的能力，導致環境標準的缺失。第三，行業標準容易受行業自身發展利益的影響。比如，公共建筑向市民開放衛生間的要求標準，必須由上級部門和屬地制定監督檢查和運行維護標準來支持。區域標準以解決區域環境綜合問題為導向，以兼顧管理資金、資源的優化平衡及實現管理范圍全覆蓋和無縫隙為原則，可以避免行業標準的不足。因此，由縱向的行業標準與橫向的區域標準結合，可以實現城市環境管理的無縫隙、全覆蓋。

（二）目前城市管理行業標準健全，區域標準空缺，導致環境精細化管理難以落實

2000年以來開始的政府機構改革突出了城鄉一體化和專業化分工，促進了城市管理各部門作業、管理和技術標準的完善。但是行業標準的制定更多強調行業技術裝備水平和人員經費定額要求，而對行業管理責任和管理效果卻體現不夠。由于城市管理專業化改革后市、區、街道的統籌管理功能弱化，以屬地管理為核心的區域標準還沒有形成，屬地在環境管理中依據行業標準進行管理。

目前，行業和部門標準對解決區域性環境問題支持不足。一是同一個問題不同行業管理標準要求不一致；二是對綜合性問題的解決缺乏有針對性的標準支持；三是現有標準框架下缺乏應對和解決環境新問題的及時性、有效性和變通性。使屬地難以依據行業標準分解責任和開展工作。區域標準空缺使得行業管理標準難以落地，屬地管理粗放化，環境問題死角難以消滅；只能借助一些重大活動的契機，在運動式的環境綜合整治過程中加以處理，過后又出現反彈，無法形成環境管理的長效機制。這些問題需要通過建立區域環境綜合標準來解決。

（三）以“精細管理”為契機，研究完善區域環境綜合標準

要充分發揮首都城市環境建設委員會的工作職能，組織區縣、行業部門，在環境建設專家團的參與下，研究整合各行業管理標準，分區、分類、分層制定區域環境綜合管理標準。屬地環境管理責任部門全程參與標準制定，能夠使標準更符合屬地精細化、全覆蓋、無縫隙管理要求，同時，也加深屬地責任部門對標準的理解，便于后續實施。區域環境綜合管理標準的類型包括主要大街環境標準、重點地區環境標準、街巷胡同環境標準、大院環境標準、社區環境標準、老舊小區環境標準、城鄉結合部環境標準、河道流域環境標準等。標準內容涵蓋城市基礎設施、公共服務設施、市容環境、秩序環境、生態環境等各個相關領域。

二、強化區域環境責任制是城市環境建設的關鍵

（一）要緊緊把城市環境問題同直接責任主體的責任相掛鉤

首都城市環境建設的基礎是落實環境管理責任。目前產生的環境問題有的是規劃不當、建設管理缺位帶來的末端管理問題，有的是市政、公用、環衛、交通、園林、綠化等公共管理服務不到位帶來的屬地管理問題。這里面既有主體責任不清、存在責任邊界縫隙和責任交叉的問題，在制度安排上留下了部門間相互推諉的口實；又有實現精細管理所需要的科學的時序安排、聯合行動和統籌控制機制缺失的問題。過去的環境整治多由部門主導，往往突出了解決部門行業職責內的問題，而忽略了屬地環境問題的復雜性與綜合性，規避了可能觸及的深層次矛盾。結果，部門各行其是，行業管理責任難以落地，環境問題的解決難以真正落實。

（二）落實屬地管理責任，提高解決城市環境問題的效率

屬地是城市環境問題的發生地，是處置環境問題最快捷、最有效的環節。屬地管理是實現精細化、無縫隙管理的關鍵。屬地管理責任到位，將提高環境管理的效率，最大程度減少環境問題的影響。但目前屬地環境管理職責定位不清，既缺乏足夠的直接管理資源，又缺少協調調度行業部門管理力量的必要權限，還缺少對行業部門的監督反饋機制。可以說屬地管理是北京市多年強調，但一直沒有真正落到實處的問題。由此可以看出，完善屬地為主的責任體系是實現精細化管理、從根本上改善城市環境管理的關鍵。目前北京市環境管理相對較好的地區，主要經驗是在落實屬地責任制方面進行了突破與創新。因此，需要以“精細管理、美化市容”為契機，完善屬地作為第一責任主體的制度體系。

三、抓好城市精細管理工作的幾點建議

第一，明確屬地為城市環境管理第一責任人，建立屬地全權、全時、全管、全責的職責權力體制。研究職能部門權力下沉的體制機制，建立屬地對職能部門的責任倒逼機制，整合現有管理資源，為屬地提供政策法規、人員、資金、網格信息等方面的支持，實現管理責任與管理權限的對等。

第二，完善屬地落實城市環境管理責任的工作制度。建立屬地開展自我監督和環境問題及時處置的管理制度，落實各行業部門在環境維護、作業、管理、監督、執法各個管理環節的責任機制，明確屬地實施環境管理統籌協調的重點是實現日常管理無縫隙，強調屬地管理績效評價標準是環境問題的解決率和發生率。促使屬地把解決深層次問題作為環境管理的突破重點。

第三，研究建立以區域環境建設考核為基礎的城市環境綜合考核評價指標，開展區域環境建設指標性考核評價。要積極研究抽取城市環境建設的指標，用具有綜合性、系統性和引導性的指標引導城市環境建設，城市環境考核評價指標，指標要以點帶面，不宜過多過細。要便于管理和實操，要能充分調動區縣自主管理的自覺性。通過指標性考評，實現城市公共環境基本管理標準與分區分類特色管理標準的有機結合，城市環境建設效果考核與環境管理效能考核的有機結合，區域經濟社會發展水平與區域環境建設管理投入水平的有機結合，提升社會公眾對城市環境建設的滿意度。

（責任編輯：文雪峰）