礦產(chǎn)資源市場化配置現(xiàn)狀及對策研究

摘要：本文對內(nèi)蒙古自治區(qū)礦產(chǎn)資源市場化配置發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行了深入的分析研究，認(rèn)為目前主要存在六個方面的問題：

1. 礦產(chǎn)資源法律法規(guī)相對滯后，制約了市場化配置進(jìn)程；

2. 礦業(yè)權(quán)出讓及流轉(zhuǎn)市場建設(shè)滯后，不適應(yīng)市場化配置礦產(chǎn)資源的要求；

3. 礦業(yè)權(quán)招拍掛出讓秩序有待進(jìn)一步規(guī)范；

4. 少數(shù)地區(qū)和機(jī)構(gòu)法律意識比較淡薄，影響了公平競爭有償出讓制度的全面落實；

5. 礦產(chǎn)資源開發(fā)轉(zhuǎn)化的補(bǔ)償機(jī)制還不完善；

6. 基礎(chǔ)地質(zhì)工作滯后，制約了礦業(yè)權(quán)的市場出讓。并針對這些問題提出了推進(jìn)內(nèi)蒙古自治區(qū)礦產(chǎn)資源市場化配置的對策和建議。

關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源 市場化 配置 內(nèi)蒙古

一、礦產(chǎn)資源管理工作沿革

新中國成立以來，內(nèi)蒙古自治區(qū)礦產(chǎn)資源管理工作大致可劃分為四個階段：第一階段，礦產(chǎn)資源配置全部實行計劃管理，所有的礦業(yè)活動都由國家包辦，國家對礦產(chǎn)品實行統(tǒng)購統(tǒng)銷，礦產(chǎn)資源不具備優(yōu)化配置的條件，礦業(yè)權(quán)沒有法律地位。第二階段，隨著改革開放逐步深入，單一的國家所有體制被打破，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私營企業(yè)、股份公司相繼出現(xiàn)，一度出現(xiàn)了“千軍萬馬戰(zhàn)礦山”的局面。第三階段，《礦產(chǎn)資源法》修訂后，國務(wù)院及國家礦產(chǎn)資源行政管理部門隨之出臺了一系列配套的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，礦產(chǎn)資源有償取得和有償使用制度逐步得到落實，礦產(chǎn)資源的管理逐步走上正規(guī)。第四階段，內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府及其主管部門，按照國家礦產(chǎn)資源管理的法律法規(guī)，積極探索，大膽實踐，進(jìn)一步鞏固礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)秩序，規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場出讓行為，推進(jìn)礦產(chǎn)資源有償使用制度改革，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，在不斷探索中建立了市場配置資源的新機(jī)制。

二、礦產(chǎn)資源市場化配置現(xiàn)狀

從2005年10月，內(nèi)蒙古自治區(qū)開始對非煤礦產(chǎn)勘查開采礦業(yè)權(quán)全面實行市場有償出讓，徹底解決礦業(yè)權(quán)出讓和礦產(chǎn)資源有償使用“雙軌制”問題，礦業(yè)權(quán)收益由2003年的3000多萬元猛增到2005年的12億元。2006—2008年，內(nèi)蒙古自治區(qū)進(jìn)一步完善和強(qiáng)化了礦業(yè)權(quán)全面市場出讓制度，礦業(yè)權(quán)收益由2005年的12億元增加到2008年的90億元。截止2010年底，全區(qū)招拍掛出讓礦業(yè)權(quán)1600多宗，價款收益21億元。為進(jìn)一步培育和發(fā)展自治區(qū)礦業(yè)權(quán)交易市場，2008年底，自治區(qū)成立了內(nèi)蒙古自治區(qū)礦業(yè)權(quán)交易服務(wù)中心，自治區(qū)國土資源廳登記發(fā)證的探礦權(quán)、采礦權(quán)的出讓工作全部納入到該中心統(tǒng)一進(jìn)行市場出讓，具備條件后礦業(yè)權(quán)二級市場的交易在也將納入中心這一平臺統(tǒng)一運(yùn)作。全區(qū)礦業(yè)權(quán)交易服務(wù)中心成立以來，先后出臺了《內(nèi)蒙古自治區(qū)礦業(yè)權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓管理辦法（試行）》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)礦業(yè)權(quán)交易管理暫行辦法（試行）》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)礦業(yè)權(quán)交易服務(wù)中心章程》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)礦業(yè)權(quán)交易服務(wù)中心交易規(guī)則》等規(guī)范性文件，穩(wěn)步推進(jìn)了全區(qū)礦業(yè)權(quán)市場的建設(shè)。內(nèi)蒙古礦業(yè)權(quán)交易服務(wù)中心成立以來，共完成7個批次近200宗探礦權(quán)出讓工作，成交總價款近85億元。其中，在2011年1月28日舉辦的拍賣會上，內(nèi)蒙古東勝煤田轉(zhuǎn)龍灣井田采礦權(quán)拍賣價款78億元，創(chuàng)全國單個采礦權(quán)拍賣價款之最。

三、礦產(chǎn)資源市場化配置中存在的主要問題

（一）礦產(chǎn)資源法律法規(guī)相對滯后，制約了市場化配置進(jìn)程

1996年全國人大修改通過的《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)和規(guī)章，到目前已過15年，其中一些法律規(guī)定已不適應(yīng)當(dāng)前礦產(chǎn)資源管理工作的發(fā)展形勢和要求。雖然國土資源部先后出臺了一些規(guī)范性文件，對市場化配置礦產(chǎn)資源、出讓礦業(yè)權(quán)起到了一定推動作用，但根本法律制度的不完善、不健全仍制約著礦業(yè)權(quán)的市場化配置，造成了管理上的政出多門，引發(fā)了管理機(jī)關(guān)和相對人的一些矛盾，礦業(yè)權(quán)出讓制度上的不統(tǒng)一，客觀上也產(chǎn)生了滋生腐敗的隱患。

（二）礦業(yè)權(quán)出讓及流轉(zhuǎn)市場建設(shè)滯后，不適應(yīng)市場化配置礦產(chǎn)資源的要求

我區(qū)礦業(yè)權(quán)市場出讓的制度及配套的礦業(yè)權(quán)市場出讓交易平臺基本建立，但無論是從硬件建設(shè)還是軟件管理，還不能完全適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展需求。礦業(yè)權(quán)二級市場流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)還不健全，礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)至今尚無進(jìn)入統(tǒng)一交易平臺依法交易的政策規(guī)定，信息披露平臺不健全且不及時，轉(zhuǎn)讓方和受讓方缺乏交易的環(huán)境，相關(guān)管理領(lǐng)域的法律法規(guī)相互沖突，導(dǎo)致通過企業(yè)資產(chǎn)出售、股權(quán)變更、礦業(yè)權(quán)入股等隱形交易、私下轉(zhuǎn)讓等非法交易問題還比較嚴(yán)重。

（三）礦業(yè)權(quán)招拍掛出讓秩序有待進(jìn)一步規(guī)范

礦業(yè)權(quán)招拍掛市場競爭出讓，體現(xiàn)了礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)益，但也觸及了一些人的利益。因此，在招拍掛市場出讓競爭過程中，出現(xiàn)了“圍標(biāo)”、“脅迫”等一些惡意競爭現(xiàn)象，破壞了公平競爭原則，損害了國家利益，惡化了競爭出讓環(huán)境，亟須強(qiáng)化法律打擊措施。

（四）少數(shù)地區(qū)和機(jī)構(gòu)法律意識比較淡薄，影響了公平競爭有償出讓制度的全面落實

一些地區(qū)以招商引資的名義，擅自與投資者簽訂合作協(xié)議，引入企業(yè)和個人非法勘查開采礦產(chǎn)資源，不申請辦理勘查許可證和采礦許可證，并為無證勘查開采開綠燈，造成管理秩序的混亂，阻礙了礦業(yè)權(quán)市場的健康發(fā)展；現(xiàn)有的礦業(yè)中介機(jī)構(gòu)類型較多，中介費(fèi)用大多由礦業(yè)權(quán)人支付，監(jiān)管難以到位，易發(fā)生中介機(jī)構(gòu)與礦業(yè)權(quán)人互相串通，侵害國家權(quán)益問題。

（五）礦產(chǎn)資源開發(fā)轉(zhuǎn)化的補(bǔ)償機(jī)制還不完善

內(nèi)蒙古自治區(qū)作為資源大區(qū)，承擔(dān)著向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)輸出礦產(chǎn)原材料、初級礦產(chǎn)品及油氣、電力等能源的任務(wù)，同時也承受著礦業(yè)開發(fā)導(dǎo)致的環(huán)境治理、勞動就業(yè)轉(zhuǎn)移、資源枯竭城市轉(zhuǎn)型的壓力，但目前國家尚未建立礦產(chǎn)資源輸出和接受地區(qū)間的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償機(jī)制。同時，內(nèi)蒙古自治區(qū)作為少數(shù)民族自治地區(qū)，國家在礦業(yè)權(quán)價款、補(bǔ)償費(fèi)、資源稅等稅費(fèi)分配方面，仍需提高少數(shù)民族地區(qū)分配比例，進(jìn)一步加大對內(nèi)蒙古自治區(qū)的傾斜支持力度。

（六）基礎(chǔ)地質(zhì)工作滯后，制約了礦業(yè)權(quán)的市場出讓

內(nèi)蒙古自治區(qū)地域遼闊，礦產(chǎn)資源豐富，找礦潛力巨大，但由于歷史欠賬，地質(zhì)勘查工作滯后，尤其是基礎(chǔ)地質(zhì)工作落后于全國平均水平。近年來，雖然中央和地方財政投入地質(zhì)勘查資金逐步增加，地質(zhì)工作形勢喜人，但由于長期受損的地勘隊伍發(fā)展需要一個恢復(fù)過程，地質(zhì)找礦效果受到一定影響。基礎(chǔ)地質(zhì)工作的滯后，使礦業(yè)權(quán)市場出讓的地質(zhì)資料依據(jù)不足，后續(xù)商業(yè)性勘查風(fēng)險不能合理控制，礦業(yè)權(quán)科學(xué)設(shè)置對礦業(yè)布局優(yōu)化的作用沒有完全到位。

四、推進(jìn)礦產(chǎn)資源市場化配置的對策和建議

（一）盡快修改完善礦產(chǎn)資源法及相關(guān)配套法規(guī)

進(jìn)一步推進(jìn)礦產(chǎn)資源市場優(yōu)化配置，確定市場配置資源的主導(dǎo)地位，建立和完善相關(guān)法律法規(guī)制度是關(guān)鍵。要加強(qiáng)法律法規(guī)的立法工作，推進(jìn)配套管理制度建設(shè)，礦產(chǎn)資源必須有償使用、礦業(yè)權(quán)的取得必須也只能通過招拍掛競爭方式取得，礦業(yè)權(quán)出讓必須依法在陽光下運(yùn)行。

（二）全面落實礦產(chǎn)資源有償使用競爭出讓制度

認(rèn)真貫徹落實國家和內(nèi)蒙古自治區(qū)礦產(chǎn)資源有償使用的法律法規(guī)和制度，在落實國家和自治區(qū)資源配置政策的基礎(chǔ)上，積極探索以發(fā)展煤炭資源開發(fā)轉(zhuǎn)化產(chǎn)業(yè)鏈條為目標(biāo)的招標(biāo)方式出讓煤炭礦業(yè)權(quán)的制度和辦法。加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)和平臺建設(shè)，規(guī)范出讓行為和交易活動，形成依法、獨(dú)立、公正的交易機(jī)構(gòu)和交易場所，進(jìn)一步完善監(jiān)督制度，改進(jìn)監(jiān)管方式，加強(qiáng)對出讓程序和現(xiàn)場監(jiān)督。

（三）推進(jìn)能源基地建設(shè)，實行符合地區(qū)實際的煤炭資源配置政策

開發(fā)利用煤炭資源在符合國家和自治區(qū)煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策的前提下，優(yōu)先向國家和自治區(qū)重點(diǎn)煤炭轉(zhuǎn)化、高新技術(shù)和裝備制造項目配置，以形成煤炭開發(fā)—煤炭轉(zhuǎn)化—綜合利用產(chǎn)業(yè)鏈條。防止煤炭資源的無條件過度開發(fā)，避免走資源開發(fā)、資源枯竭、環(huán)境惡化的老路。建議國家從支持內(nèi)蒙古依法行使民族區(qū)域自治權(quán)利出發(fā)，支持內(nèi)蒙古煤炭資源管理創(chuàng)新，賦予內(nèi)蒙古在煤炭資源配置方面一定的自主權(quán)，支撐內(nèi)蒙古按照以上方式配置資源。

（四）在礦業(yè)權(quán)規(guī)費(fèi)收益分配上給予我區(qū)傾斜支持

考慮內(nèi)蒙古自治區(qū)在礦產(chǎn)資源開發(fā)中重點(diǎn)加強(qiáng)了礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的建設(shè)，向產(chǎn)業(yè)配套和產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，建議國家對少數(shù)民族自治地區(qū)在礦業(yè)權(quán)價款、補(bǔ)償費(fèi)、資源稅等稅費(fèi)分配方面予以支持，提高少數(shù)民族地區(qū)分配比例，進(jìn)一步加大對內(nèi)蒙古的傾斜支持力度。其中出讓國家出資勘查形成礦產(chǎn)地的，價款的90%留給內(nèi)蒙古自治區(qū)用于礦區(qū)治理和涉礦農(nóng)牧民的補(bǔ)償安置；中央分成的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)主要用于內(nèi)蒙古自治區(qū)的地質(zhì)工作和礦政管理工作。

（五）進(jìn)一步加大礦業(yè)權(quán)市場監(jiān)管工作力度

要建立和完善探礦權(quán)的退出機(jī)制，對于“圈而不探”，沒有勘查實力，在規(guī)定的時間內(nèi)達(dá)不到勘查成果要求或者沒有達(dá)到最底勘查投入的探礦權(quán)，應(yīng)堅決收回或核減勘查范圍；要出臺政策提高單位面積勘查投入標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行勘查實施方案，落實合同管理制度。進(jìn)一步加強(qiáng)基層管理網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，落實動態(tài)巡查責(zé)任制度，推進(jìn)衛(wèi)星遙感監(jiān)測和執(zhí)法檢查，依法查處各類礦產(chǎn)資源違法違規(guī)行為。建立健全礦產(chǎn)資源違法案件曝光制度，對一些違法性質(zhì)惡劣、社會影響大的典型案件，通過新聞媒體進(jìn)行曝光，提高查處違法案件的警示教育作用。

（六）建立統(tǒng)一的礦業(yè)權(quán)二級市場交易平臺

在大力推進(jìn)礦業(yè)權(quán)一級市場建設(shè)，非煤礦業(yè)權(quán)全面實行招標(biāo)、拍賣和掛牌出讓制度的同時，積極培育和規(guī)范二級市場，完善礦業(yè)權(quán)市場交易規(guī)則，細(xì)化和規(guī)范交易機(jī)構(gòu)的運(yùn)作程序，嚴(yán)格界定轉(zhuǎn)讓行為，推動礦業(yè)權(quán)人以出售、作價出資、合作、重組改制等方式進(jìn)入二級流轉(zhuǎn)市場公開交易，逐步建立起能夠反映資源稀缺程度、市場供求和環(huán)境治理成本的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的價格形成機(jī)制，形成政府、國有地勘單位、社會投資者、商業(yè)性地勘公司，金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)等多方面共同參與的資源資本一體化市場，從而促進(jìn)礦產(chǎn)資源的集約節(jié)約利用。

（七）加強(qiáng)國家計劃地勘項目的監(jiān)管

建立健全獨(dú)立的社會中介監(jiān)理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)地勘單位誠信管理體系建設(shè)，強(qiáng)化地方政府和相關(guān)管理部門對國家計劃勘查項目的監(jiān)管責(zé)任。建立統(tǒng)一、規(guī)范、合理的地勘基金收益分配制度，保證地勘基金的安全使用。在礦業(yè)權(quán)處置方面，基金投資勘查形成的礦業(yè)權(quán)原則上由項目礦業(yè)權(quán)登記注冊的發(fā)證機(jī)關(guān)進(jìn)行處置，由國土資源部登記發(fā)證的，建議礦業(yè)權(quán)處置委托項目所在省區(qū)國土資源管理部門具體操作。

參考文獻(xiàn)

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