我國經(jīng)濟體制改革背景下的檔案所有權(quán)問題研究

摘要：我國經(jīng)濟體制改革凸顯出檔案所有權(quán)多重問題。如何修改完善現(xiàn)有法律規(guī)范，建立完善檔案價值鑒定機制，建立健全檔案托管制度，并建立相應(yīng)的監(jiān)督保障機制，以保證制度和法律在實踐中得到有效執(zhí)行，是全體檔案工作者所面臨的新課題。解決這一課題，對我國檔案事業(yè)的發(fā)展具有現(xiàn)實而深遠的意義。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟體制改革 檔案所有權(quán) 法律規(guī)范

經(jīng)濟體制改革是指按照生產(chǎn)關(guān)系一定要適應(yīng)生產(chǎn)力性質(zhì)這一客觀規(guī)律的要求，對不適應(yīng)社會生產(chǎn)力發(fā)展的國民經(jīng)濟管理制度和管理方式所進行的改革。改革的內(nèi)容非常廣泛，改革的目標是建立具有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟體制。我國大規(guī)模經(jīng)濟體制改革始于1978年，身為檔案工作者，在分享改革豐碩成果的同時，也切身感受到了改革給檔案事業(yè)發(fā)展帶來的影響，我國檔案事業(yè)迎來了前所未有的發(fā)展機遇，更面臨著許許多多的新挑戰(zhàn)。筆者在此就改革中凸顯出來的檔案所有權(quán)問題略作探討，以期與廣大同仁商榷。

一、經(jīng)濟體制改革凸顯檔案所有權(quán)多重問題

（一）檔案所有權(quán)主體構(gòu)成日趨復(fù)雜

經(jīng)濟體制改革給檔案所有權(quán)帶來的最大影響之一是檔案所有權(quán)主體成分日趨復(fù)雜。隨著改革的推進，國有企業(yè)改制后成為非國有企業(yè)、引進外資后而出現(xiàn)的三資企業(yè)、檔案托管機構(gòu)、人才交流服務(wù)中心等都擴大了檔案所有權(quán)主體的范圍，成為檔案所有權(quán)主體中的新成員。

一是部分國有企業(yè)以其全部資產(chǎn)改組為股份制企業(yè)或者國有企業(yè)實行股份合作制，以及國有企業(yè)被集體、私營和中外合資、合作等非國有企業(yè)兼并等都會產(chǎn)生不同于之前的企業(yè)組織形式，而這些新產(chǎn)生的企業(yè)如果擁有自己的檔案就將成為其檔案的所有人，具備檔案所有權(quán)主體資格。

二是隨著改革開放的深入，越來越多的外國資本進入中國，三資企業(yè)即中外合資企業(yè)、中外合營企業(yè)、外資企業(yè)隨之出現(xiàn)，成為我國經(jīng)濟組成部分，并都將成為自己企業(yè)檔案的所有人。根據(jù)《物權(quán)法》等法律法規(guī)的規(guī)定，對自己所有的檔案享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，也就是說三資企業(yè)也是一類檔案所有權(quán)主體。

三是企業(yè)檔案保管問題日漸突出，為了解決這個問題，作為檔案中介機構(gòu)的檔案托管機構(gòu)應(yīng)運而生。雖然學(xué)者們對檔案托管機構(gòu)的發(fā)展前景持不同觀點①②，但它事實存在不容否認③。作為檔案中介組織，檔案托管機構(gòu)因檔案所有權(quán)人的授權(quán)，而對檔案享有保管權(quán)，甚至享有開發(fā)利用權(quán)。盡管檔案托管機構(gòu)對其保管的檔案享有的只是檔案所有權(quán)中的部分權(quán)能，但也正因為這部分權(quán)能的享有而使檔案托管機構(gòu)參與進了圍繞檔案所有權(quán)而形成的法律關(guān)系中，并成為檔案所有權(quán)主體之一。

四是與經(jīng)濟體制改革相配套的其他改革也同樣催生了與檔案有關(guān)的組織，如人才交流服務(wù)中心。人才交流服務(wù)中心是人事檔案代理機構(gòu)，是檔案的保管機構(gòu)之一，通過委托合同獲得并行使部分檔案所有權(quán)權(quán)能。因此，人才交流服務(wù)中心也是檔案所有權(quán)主體之一，根據(jù)國家政策和檔案所有人委托而獲得所保管檔案的部分所有權(quán)權(quán)能。

（二）檔案所有權(quán)轉(zhuǎn)移問題愈加復(fù)雜

檔案所有權(quán)主體的產(chǎn)生和變化，必然導(dǎo)致檔案所有權(quán)轉(zhuǎn)移問題。從經(jīng)濟體制改革以來檔案轉(zhuǎn)移的實踐看，檔案轉(zhuǎn)移主要出現(xiàn)在改制、合并、兼并、破產(chǎn)收購等企業(yè)之間、企業(yè)運行過程中不同主體之間以及企業(yè)與國家之間。

一是國有企業(yè)進行資產(chǎn)改組或者是破產(chǎn)、被兼并等都會涉及到檔案所有權(quán)轉(zhuǎn)移問題。國有企業(yè)檔案屬于國家所有，而改制后的企業(yè)性質(zhì)發(fā)生變化，檔案的所有權(quán)主體也相應(yīng)發(fā)生變化，其檔案所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是必然的，但檔案所有權(quán)轉(zhuǎn)移卻非常復(fù)雜。首先，改制前的企業(yè)檔案轉(zhuǎn)移對象相對復(fù)雜，是轉(zhuǎn)移給國家，還是轉(zhuǎn)移給新的企業(yè)？其次，轉(zhuǎn)移檔案的內(nèi)容也很復(fù)雜，哪些應(yīng)該轉(zhuǎn)移給國家，哪些應(yīng)該轉(zhuǎn)移給新的企業(yè)？第三，改制前檔案的管理問題等。企業(yè)雖然改制，但企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營還要繼續(xù)，原有企業(yè)的檔案，特別是與生產(chǎn)經(jīng)營密切相關(guān)的檔案對新的企業(yè)來說是非常重要的，所有權(quán)可以明確歸國家所有，但檔案的使用權(quán)，新的企業(yè)仍需要擁有。因此，檔案是移交給國家各級檔案館還是繼續(xù)留存在企業(yè)內(nèi)是一個現(xiàn)實的必須解決的難題。為了規(guī)范國有企業(yè)改制、破產(chǎn)等情況下檔案所有權(quán)處置問題，國家檔案局等下發(fā)了《國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案處置暫行辦法》，該辦法對國有企業(yè)兼并、破產(chǎn)、出售、股份制改造、股份合作制和與外商合資、合作經(jīng)營以及實行承包、租賃等其他資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動的檔案處置工作做了詳細規(guī)定④。檔案所有權(quán)轉(zhuǎn)移的復(fù)雜性從規(guī)定中可見一斑。

二是除了上述企業(yè)改制等情況會涉及到檔案所有權(quán)轉(zhuǎn)移問題外，企業(yè)經(jīng)營管理過程中也同樣涉及檔案所有權(quán)轉(zhuǎn)移問題。最典型的情況發(fā)生在我國《合同法》第18章所規(guī)定的各類技術(shù)合同履行過程中。技術(shù)開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等合同履行過程中都將涉及檔案資料（與合同標的有關(guān)的資料）所有權(quán)轉(zhuǎn)移問題。而這類檔案因《合同法》、《檔案法》、《保密法》間規(guī)定存在差異，轉(zhuǎn)移所有權(quán)更為困難。

三是經(jīng)濟體制改革還引發(fā)了另外一個必須關(guān)注的檔案所有權(quán)轉(zhuǎn)移問題，即人事檔案委托給人才交流中心托管后的轉(zhuǎn)移問題。此時，雖然人事檔案所有人對自己的檔案享有所有權(quán)，但這種所有權(quán)并不完全。因為檔案的托管既是行政行為，同時又是合同行為，這導(dǎo)致人事檔案所有權(quán)轉(zhuǎn)移變得很復(fù)雜，托管單位因代理合同而實際上擁有了對人事檔案的保管權(quán)，這種保管權(quán)實際上剝奪了托管期間檔案所有人對檔案的占有權(quán)，并進而影響到對檔案的利用和處置權(quán)。因此，就檔案所有人和托管單位來說，他們擁有的檔案所有權(quán)都是不完整的。

（三）檔案所有權(quán)規(guī)范間沖突嚴重

檔案是一類特殊的物品，以其為標的的所有權(quán)也不同于其他所有權(quán)，其所有權(quán)各項權(quán)能的行使除了滿足《物權(quán)法》等民事法律規(guī)范的要求外，還必須滿足相關(guān)專門立法，如《檔案法》、《保密法》、《促進科技成果轉(zhuǎn)化法》、《合同法》等的規(guī)定。

我國《檔案法》對檔案所有權(quán)做了明確規(guī)定，并對檔案所有權(quán)部分權(quán)能的行使進行了限制。《檔案法》第16條對集體和私人檔案的保管權(quán)、贈予權(quán)和出賣權(quán)，國有檔案利用權(quán)的排他性和國有檔案處分權(quán)等加以限制。這種限制對于規(guī)范檔案所有權(quán)行使，保護國家和其他檔案所有人利益具有重要作用。然而隨著經(jīng)濟體制改革的進行，檔案所有權(quán)的行使環(huán)境發(fā)生了很大變化，為了規(guī)范行為主體的行為，國家出臺了很多新的法律，如《合同法》、《保密法》、《促進科技成果轉(zhuǎn)化法》等，這些法律雖然不是專門為規(guī)范檔案行為而制定的，但其中包含與檔案有關(guān)的行為規(guī)范，或多或少涉及到檔案所有權(quán)轉(zhuǎn)移問題。但由于每部法律的出臺都有其特定的背景，體現(xiàn)著不同的立法宗旨，又加之缺少必要的法律間的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，以致不同法律對檔案所有權(quán)行使的規(guī)定不統(tǒng)一，出現(xiàn)很多矛盾或者不協(xié)調(diào)的地方。如根據(jù)《合同法》規(guī)定，各類技術(shù)合同履行中轉(zhuǎn)移相關(guān)檔案資料是一個合同行為，合同當事人可以自主決定，但根據(jù)《檔案法》規(guī)定，這類合同中涉及的技術(shù)資料向國外轉(zhuǎn)移時可能屬于保密的內(nèi)容，轉(zhuǎn)移前必須經(jīng)過批準。我國《合同法》第332條規(guī)定，委托開發(fā)合同的研究開發(fā)人應(yīng)當按期完成研究開發(fā)工作，交付研究開發(fā)成果，提供有關(guān)的技術(shù)資料和必要的技術(shù)指導(dǎo)，幫助委托人掌握研究開發(fā)成果⑤。而《檔案法》第16條第2款規(guī)定，集體所有的和個人所有的對國家和社會具有保存價值的或者應(yīng)當保密的檔案，向國家檔案館以外的任何單位或者個人出賣的，應(yīng)當按照有關(guān)規(guī)定由縣級以上人民政府檔案行政管理部門批準，嚴禁倒賣牟利，嚴禁賣給或者贈送給外國人。法律間規(guī)定不協(xié)調(diào)由此可以看出。

二、檔案所有權(quán)問題的解決方法與策略

（一）修改《檔案法》以適應(yīng)時代發(fā)展需要

《檔案法》自1987年頒布實施以來，經(jīng)過1996年的修改，作為我國檔案法律體系的核心，為我國依法治檔提供了根本保障。然而，隨著時間的推移，《檔案法》立法的外部環(huán)境發(fā)生了很大變化，出現(xiàn)了很多新情況，我國現(xiàn)行《檔案法》中的很多規(guī)定已經(jīng)不能滿足調(diào)整現(xiàn)有檔案法律關(guān)系的需要，必須予以修改和完善。對《檔案法》進行修改的一項重要工作是總結(jié)經(jīng)濟體制改革以來檔案管理和實踐中出現(xiàn)的新情況、新問題，并對之進行立法規(guī)范。檔案所有權(quán)及其主體問題是經(jīng)濟體制改革后出現(xiàn)的重要問題之一。修改后的《檔案法》應(yīng)該對檔案所有權(quán)主體類型、主體資格，及不同主體的權(quán)利與義務(wù)予以明確和規(guī)范，以便這些新的主體能夠合法、適當?shù)貐⒓拥礁鞣N與檔案有關(guān)的法律關(guān)系中，并依法享受權(quán)利和履行義務(wù)。

（二）系統(tǒng)化規(guī)范性文件以協(xié)調(diào)不同法律間的沖突

隨著經(jīng)濟體制改革的推進，具有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟的建立，需要用法律進行規(guī)范和調(diào)整的社會關(guān)系越來越多，與之相適應(yīng)，越來越多的規(guī)范性文件被制定出來。由于不同部門、不同等級規(guī)范文件間協(xié)調(diào)不夠，不同時期頒布實施的法律法規(guī)等規(guī)范性文件之間存在沖突是不可避免的。這種規(guī)范文件間的沖突會導(dǎo)致法律適用和遵守執(zhí)行上出現(xiàn)混亂。為了保證法制統(tǒng)一和法律規(guī)范作用的一致性，必須對已有法律法規(guī)等規(guī)范性文件進行系統(tǒng)化，以克服不同規(guī)范文件間的沖突，給行為者提供一體遵守的行為規(guī)范。《檔案法》和其他法律間存在沖突的問題已無法回避，且這種沖突隨著時間的推移表現(xiàn)得愈加明顯，必須予以解決。而解決的根本辦法就是對現(xiàn)有檔案立法進行系統(tǒng)化，對其中矛盾的地方予以修正和完善，以解決不同法律間的沖突，使其更好地為檔案事業(yè)保駕護航。

（三）建立完善檔案價值鑒定機制

檔案作為所有權(quán)標的，本身是具有經(jīng)濟價值的，這種經(jīng)濟價值平時是通過使用和收益來實現(xiàn)，一般不會涉及對其整體價值進行鑒定問題，但這并不代表不需要對檔案整體價值進行鑒定。對檔案整體價值鑒定多發(fā)生在對檔案進行處置時，在檔案出賣、折價入股等所有權(quán)需要發(fā)生轉(zhuǎn)移時。然而，目前我國并沒有關(guān)于檔案價值鑒定的法律規(guī)定，也沒有建立起有效的檔案價值鑒定機制。這對檔案所有權(quán)轉(zhuǎn)移，特別是在國有企業(yè)轉(zhuǎn)制、合并、合作經(jīng)營等情況下需要轉(zhuǎn)移檔案所有權(quán)時非常不利，極易造成國家利益的流失。因此，國家或行業(yè)必須建立和完善檔案價值鑒定制度和機制，規(guī)范檔案價值鑒定行為，維護檔案所有權(quán)主體的合法利益。

（四）建立健全檔案托管制度

隨著經(jīng)濟體制改革的進行，與之配套的改革也在同步進行著，并催生了很多新的事物。企業(yè)檔案托管和人事檔案托管服務(wù)已經(jīng)在實踐中存在。檔案托管涉及復(fù)雜的法律關(guān)系，關(guān)系著相關(guān)當事主體的利益，如果缺乏合理的規(guī)范，可能產(chǎn)生非常嚴重的危害。但目前，我國有關(guān)檔案托管問題的法律文件除了前面提到的《流動人員人事檔案管理暫行規(guī)定》及部分省市依據(jù)該規(guī)定出臺的文件外⑥，未見到更高層次的法律規(guī)范。而這些文件所規(guī)定的內(nèi)容有局限性，僅限于特定對象，托管制度不完善，操作也不規(guī)范。這不利于檔案托管工作的開展，更不利于保護檔案所有人的合法利用，也不利于檔案所有權(quán)的行使。因此，建議國家盡快出臺相關(guān)規(guī)定，建立健全檔案托管制度，推進適合我國經(jīng)濟體制改革需要的檔案管理制度的建立。

注釋:

*本文系2010年安徽省人文社科重點研究項目《檔案信息由國家資源到社會資源重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向研究》的階段性成果之一，項目批準號為：2010sk366zd

①卞昭玲等.關(guān)于“企業(yè)檔案托管機構(gòu)”的設(shè)想[J].檔案學(xué)通訊，2001(4):50-51，47.

②王力根.市場經(jīng)濟條件下企業(yè)檔案托管機構(gòu)究竟能走多遠[J].檔案學(xué)通訊，2002(3):63-65.

③劉艷.市場經(jīng)濟體制下檔案托管機構(gòu)的建立與管理[J].遼寧教育行政學(xué)院學(xué)報，2008(6):124-125.

④國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案處置暫行辦法[EB/OL].[2011-03-26]. http://wenku.baidu.com/view/59f63bd4360cba1aa811da8c.html.

⑤中華人民共和國合同法[EB/OL].[2011-04-04].http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?d=475page=3.

⑥安徽省人事代理辦法（試行）[EB/OL].[2011-04-05].http://news.ahhr.com.cn/Article/ahhr/rsdl2/zcfg/2008-01-10/22951.html.

作者單位：安徽科技學(xué)院