中國(guó)旅游發(fā)展筆談

在當(dāng)下的中國(guó)語境中談?wù)搰?guó)家層面的旅游立法，要考慮的問題具有多向延伸的特點(diǎn)。立法的大環(huán)境已然改變，對(duì)立法的前提條件和構(gòu)成要素的認(rèn)知亦不能再因循既往，而是需要有一個(gè)更加開闊的視野，找準(zhǔn)法律定位，確立法律價(jià)值觀。

首先，要觀照我國(guó)現(xiàn)時(shí)的整體立法環(huán)境，審視我國(guó)法律體系的基本結(jié)構(gòu)，從而為旅游法確定其應(yīng)有的位置。

隨著立法進(jìn)程的延展，我國(guó)法治的構(gòu)成形態(tài)變化急遽。由于全國(guó)人大在2007年確定我國(guó)的法律體系已基本形成，近3年以來，國(guó)家的立法重心已轉(zhuǎn)向了提高法律的整體質(zhì)量上，立法工作趨向于遵循多修訂、少創(chuàng)制的原則。在這樣的情勢(shì)之下，與國(guó)家法治建設(shè)的前中期比較，制定一部旅游法，已經(jīng)不是一件純粹的或相對(duì)獨(dú)立的創(chuàng)制性立法事務(wù)，而是要兼顧整體的法律體系狀況，尤其是與相關(guān)法律及法律群之間的復(fù)雜關(guān)系。

換言之，在論證思路上需要梳理一個(gè)宏觀問題，即旅游法在國(guó)家法治體系中的地位、作用、功能及不可或缺性之所在。法律地位上的這種理論確認(rèn)非常必要，否則，在立法的實(shí)際操作中就無法真正做到位。

2010年11月1日《最高人民法院關(guān)于審理旅游糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》的正式實(shí)施，也傳達(dá)出一個(gè)信號(hào)，即處理旅游糾紛案件，已經(jīng)在適用與旅游相關(guān)的各類法源。這項(xiàng)司法解釋的出臺(tái)，是對(duì)已有法律可適用性的一個(gè)確認(rèn)。因而，論證一部文本獨(dú)立的旅游法，不可回避地要承擔(dān)宏觀視野下批準(zhǔn)位置的責(zé)任。

其次，要對(duì)法律本身進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，呈現(xiàn)最確切的法律價(jià)值觀。

在國(guó)家整體法律體系中找準(zhǔn)定位的同時(shí)。作為一部法律的旅游法，其本身的設(shè)計(jì)亦應(yīng)對(duì)法律的本真性有所尊重，對(duì)其相應(yīng)原則有所遵循。這不僅僅體現(xiàn)為文本構(gòu)成和邏輯范疇上的完善，最核心的問題是法律所承載的價(jià)值觀，亦即選擇什么樣的旅游法價(jià)值取向。

如果一部法律包容多取向價(jià)值，就較難構(gòu)成其立法邏輯；而缺乏邏輯，法律精神就難以貫徹執(zhí)行。因而，需要選擇一個(gè)主干價(jià)值予以凸顯。根據(jù)國(guó)外的一些經(jīng)驗(yàn)，如果選擇將法律設(shè)定為單純的“促進(jìn)法”或“代理商法”，則會(huì)受到一些因素的制約。比如前者的主要功能在于鼓勵(lì)發(fā)展旅游，尤其是入境旅游，在一段時(shí)期內(nèi)營(yíng)造或改善旅游產(chǎn)業(yè)的政策環(huán)境；而后者則可以歸入公司法及合同法的范疇，一般無需單獨(dú)立法。它們的主要特點(diǎn)是缺乏長(zhǎng)久性，不足以形成相對(duì)獨(dú)立的完整機(jī)制，法律的生命力難以得到保障。

由法律的本質(zhì)、功能出發(fā)，從保持法律的長(zhǎng)久生命力考慮，旅游立法不可停留在局部利益上，也不可只解決眼前的瑣碎問題。中國(guó)政法大學(xué)旅游法研究中心在數(shù)年前曾提出“權(quán)利法”的主張，強(qiáng)調(diào)以“旅游權(quán)”作為基點(diǎn)，來聚合旅游行為發(fā)生過程中法律關(guān)系各相關(guān)方的權(quán)利義務(wù)。所謂“權(quán)利法”，其要旨在于強(qiáng)調(diào)旅游法的核心價(jià)值是旅游者的權(quán)利，而“旅游權(quán)”應(yīng)被視為公民權(quán)利的組成部分。這樣，無論經(jīng)濟(jì)環(huán)境如何變化，這部法律卻是持久的，經(jīng)得起時(shí)間的考驗(yàn)。

其三，技術(shù)層面上要先解決好上、下位法之間的沖突問題，以預(yù)防新法執(zhí)行的不順暢。

以往地方法規(guī)，即各地的旅游條例，均實(shí)施若干年，但由于在立法程序上有著先天缺陷，它們的實(shí)際應(yīng)用效率并不高。并且，各地旅游條例之間存在著方方面面不一致的原則和內(nèi)容，就更加難以應(yīng)用。近年來，在國(guó)家進(jìn)行大量法規(guī)清理的大趨勢(shì)下，這些稍嫌冗余的地方法規(guī)正處于一個(gè)尷尬境地。因此，國(guó)家級(jí)的新法一旦出臺(tái)，面臨的一個(gè)大問題就是這些大量的下位法與新法的不銜接。作為下位的執(zhí)行法，“先來”的它們?nèi)绾斡印昂蟮健钡纳衔环ǎ枰A(yù)先考慮在內(nèi)，并做出充分的理論論證。如果能夠及時(shí)調(diào)整法規(guī)狀態(tài)，以備從規(guī)范到技術(shù)方面的順暢過渡，才能使未來的新法適得其所。

綜合而言，國(guó)家層面的旅游立法，必須明確其要旨，超越就法論法的局限。在效果及目的上，對(duì)于國(guó)家旅游法治的宏觀建設(shè)有所裨益，并有能力將大框架的旅游法制度建立起來，從而真正形成不悖人類旅游行為本質(zhì)、又具中國(guó)特色的旅游法治體系。

基于比較的中國(guó)旅游立法模式選擇

韓玉靈

旅游立法模式又稱旅游立法體例，指立法機(jī)關(guān)進(jìn)行旅游立法所采取的立法形式。學(xué)界通常從旅游立法的結(jié)構(gòu)體系和旅游法律的框架體系探討立法模式問題。立法內(nèi)容決定立法形式，立法形式也會(huì)影響立法內(nèi)容，國(guó)家的旅游立法模式對(duì)該國(guó)旅游業(yè)的保護(hù)極為重要。選擇何種旅游立法模式，固然與政治體制、經(jīng)濟(jì)制度、國(guó)家結(jié)構(gòu)、法律背景與文化等因素密切相關(guān)，同時(shí)也體現(xiàn)國(guó)家對(duì)旅游業(yè)發(fā)展的重視程度和保護(hù)力度。盡管我國(guó)學(xué)界對(duì)于旅游立法在結(jié)構(gòu)體系上有著不同看法，但較為一致的觀點(diǎn)是：建立以旅游基本法為龍頭，單行旅游法律、法規(guī)和地方性旅游法規(guī)為基礎(chǔ)，相關(guān)法律、法規(guī)作補(bǔ)充的旅游法律體系。

從旅游法律的框架體系研究中國(guó)的旅游立法模式，學(xué)界也進(jìn)行了積極的探索，提出了不同的看法。比較有代表性的觀點(diǎn)如下：一是主張采取綜合旅游立法模式(也有學(xué)者稱其為集中綜合立法模式)；二是主張采取綜合性實(shí)體法和部門法的立法模式；三是主張采取以“促進(jìn)”與“可持續(xù)發(fā)展”為中心構(gòu)建一部原則性法律，將以往旅游立法歷史中模糊的問題盡量界定清楚；四是主張?jiān)谧⒅貒?guó)情的基礎(chǔ)上與國(guó)際社會(huì)接軌，指出《旅游權(quán)利法案》是我國(guó)旅游基本法可資借鑒的資源，換言之，該觀點(diǎn)主張我國(guó)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持制定旅游基本法，但基本法的內(nèi)容以規(guī)定旅游權(quán)利為主。

根據(jù)世界旅游組織2009年對(duì)旅游目的地的排名，除我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)外，在前50位之內(nèi)，筆者選擇了旅游業(yè)較為發(fā)達(dá)、旅游立法也相應(yīng)具有代表性的16個(gè)國(guó)家、地區(qū)作為研究對(duì)象進(jìn)行旅游立法模式比較研究。研究結(jié)論表明，根據(jù)對(duì)象國(guó)旅游法的內(nèi)容，可將旅游立法模式大體上劃分為旅游促進(jìn)法、旅游組織法、旅游合同法、旅游綜合，立法4種典型立法模式，旅游綜合立法模式是我國(guó)旅游立法應(yīng)當(dāng)選擇的較為符合我國(guó)國(guó)情、有利于我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展的理想模式。

旅游促進(jìn)法模式：通常是宣示國(guó)家對(duì)旅游業(yè)發(fā)展的重視程度，表示國(guó)家將采取相應(yīng)手段促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展，規(guī)定的內(nèi)容多屬于形象推廣、優(yōu)惠措施等。采取該模式國(guó)家的立法背景，一般是該國(guó)具有健全的法律體系，能夠解決旅游業(yè)發(fā)展中的問題，旅游法頒布的目的在于特定時(shí)期對(duì)旅游業(yè)發(fā)展的促進(jìn)，一定程度上屬權(quán)宜之計(jì)，較為典型的有美國(guó)和日本。

旅游組織法模式：根據(jù)調(diào)整對(duì)象的不同，又可以分為以旅游行政主管部門為調(diào)整對(duì)象的旅游行政組織法，以公司法為調(diào)整對(duì)象的旅游企業(yè)組織法。較為典型的國(guó)家有新加坡和埃及等。該立法模式的優(yōu)點(diǎn)是，明確了旅游行政主管部門的職責(zé)與權(quán)力邊界，規(guī)范了國(guó)家管理旅游業(yè)的組織基礎(chǔ)。旅游組織法多適用于一國(guó)旅游業(yè)發(fā)展之初、為確立旅游行政管理部門職責(zé)而頒行。

旅游合同法模式：主要規(guī)定包價(jià)旅游合同的訂立、變更、履行和擔(dān)保等，有些國(guó)家將其納入民法典，有些頒行特別法。較為典型的國(guó)家有德國(guó)和瑞士。該立法模式的優(yōu)點(diǎn)是，立法阻力小，依托民法和合同法，在一定程度上節(jié)約了立法資源。但由于其調(diào)整范圍的狹窄，在一定程度上對(duì)立法環(huán)境要求較高。

旅游綜合立法模式：通常是指法律規(guī)定的內(nèi)容比較全面，涵蓋發(fā)展原則、促進(jìn)、旅游主管部門職權(quán)、旅游服務(wù)、旅游者權(quán)利、旅游監(jiān)管等。各國(guó)根據(jù)立法需求，在法律內(nèi)容的選擇及權(quán)重、章節(jié)安排各有千秋。旅游綜合立法模式的優(yōu)點(diǎn)是，在同一部法律中將一國(guó)旅游業(yè)發(fā)展中最主要、最根本的問題囊括其中，立法成本小、效力高；所規(guī)定的旅游法基本原則，為旅游法的執(zhí)行確立了適合其特征的基礎(chǔ)，有利于執(zhí)法者把握相應(yīng)的尺度；規(guī)定了旅游者權(quán)利，彰顯了旅游立法的社會(huì)效應(yīng)；為構(gòu)架一國(guó)旅游法體系奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，避免了由于基本法的缺位而導(dǎo)致的立法的分散性、多層次性和片面性而帶來的不能適應(yīng)日益突出的旅游業(yè)發(fā)展對(duì)旅游法的需求。

為此，筆者以為，基于我國(guó)政治體制、法律體系、法制環(huán)境以及我國(guó)政府主導(dǎo)性和旅游行政管理部門弱勢(shì)地位的現(xiàn)狀，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)雖然已經(jīng)具有相當(dāng)規(guī)模，但產(chǎn)業(yè)尚不成熟、在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中地位不高的事實(shí)，以及傳統(tǒng)文化的厭訟、消費(fèi)者心理不成熟、信用體系不完善的影響和立法資源緊缺、偏愛法典編纂的現(xiàn)實(shí)性，選擇旅游綜合立法模式比較符合我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和法制建設(shè)的國(guó)情。

旅游學(xué)人對(duì)國(guó)家旅游基本法的期盼

王健

據(jù)悉，作為我國(guó)旅游事業(yè)發(fā)展根本性大法的“中華人民共和國(guó)旅游法”有望在2010年內(nèi)提交全國(guó)人大常委會(huì)審議。頒布旅游基本法是旅游實(shí)業(yè)界、旅游學(xué)術(shù)界和廣大旅游者期盼已久的大事。筆者由于長(zhǎng)期從事旅游政策法律問題的學(xué)術(shù)研究工作，對(duì)這種期盼有更充分的理解。

首先是對(duì)加速立法過程、盡快出臺(tái)旅游基本法的期盼。我國(guó)旅游事業(yè)已走過30年發(fā)展歷程，盡管旅游的發(fā)展也和其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)一樣納入法制軌道，盡管國(guó)家也根據(jù)旅游發(fā)展的需要頒布了一些行政法規(guī)，同時(shí)利用其他通用性法律法規(guī)調(diào)整因旅游而產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系，但是作為發(fā)展旅游事業(yè)根本大法的旅游基本法長(zhǎng)期處于空白狀態(tài)，無論如何是一個(gè)實(shí)質(zhì)性的缺憾。作為其結(jié)果，我國(guó)旅游事業(yè)發(fā)展中一系列重大問題的決定，以及旅游社會(huì)關(guān)系各主體之間各類矛盾、沖突、糾紛的解決都缺乏直接的法律依據(jù)。國(guó)務(wù)院在2009年年底發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》中，提出了將旅游業(yè)培育成國(guó)家的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的總體要求和一系列具體目標(biāo)，繪制了我國(guó)旅游事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的宏偉藍(lán)圖，而這一藍(lán)圖的實(shí)現(xiàn)，亟待旅游基本法提供根本的、直接的法律依據(jù)，做出明確的規(guī)定，使我國(guó)旅游事業(yè)的發(fā)展實(shí)現(xiàn)全方位法制化。

其次是對(duì)旅游基本法內(nèi)容及其功能的期盼。從旅游學(xué)人的專業(yè)研究角度來看，國(guó)家旅游基本法應(yīng)達(dá)到以下要求：旅游基本法應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循旅游在全球發(fā)展普遍的客觀規(guī)律，順應(yīng)新時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)我國(guó)旅游事業(yè)發(fā)展的根本宗旨、根本政策原則以及旅游法律關(guān)系各主體的根本性權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任做出明確、合理的規(guī)定，確保我國(guó)旅游事業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。

旅游基本法的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是社會(huì)立法而不是行業(yè)管理法。旅游作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，作為一種綜合的社會(huì)現(xiàn)象，將以旅游者為核心，圍繞旅游者的需求形成一個(gè)多元系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，旅游基本法要對(duì)這個(gè)多元系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)上形成的各種社會(huì)關(guān)系進(jìn)行全面綜合的調(diào)整，而政府相關(guān)主管機(jī)構(gòu)對(duì)旅游業(yè)經(jīng)營(yíng)行為的規(guī)制和管理只是其中一個(gè)部分，甚至不是核心的部分。

旅游基本法應(yīng)當(dāng)將保障公民的旅游權(quán)作為基調(diào)，將公民的旅游權(quán)提升到基本人權(quán)的高度。這部法律應(yīng)當(dāng)將發(fā)展旅游的重點(diǎn)放在提高國(guó)民的生活質(zhì)量、文化素養(yǎng)，發(fā)展對(duì)外文化交流從而增強(qiáng)綜合國(guó)力方面。與此同時(shí)，要通過促進(jìn)現(xiàn)代旅游產(chǎn)業(yè)的內(nèi)涵式發(fā)展為國(guó)民經(jīng)濟(jì)作出積極貢獻(xiàn)。為此需要做出一系列明確的原則性規(guī)定，這些規(guī)定將為其他旅游法律法規(guī)的制定提供根本的、直接的法律依據(jù)，并應(yīng)通過其他旅游法律法規(guī)的具體規(guī)定得到充分的實(shí)施。

旅游基本法應(yīng)當(dāng)對(duì)各類旅游資源，特別是國(guó)有重要旅游資源的開發(fā)、利用和保護(hù)做出明確的規(guī)定。對(duì)國(guó)有重要旅游資源的所有者代表、所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系、旅游資源的科學(xué)性及合理性規(guī)劃與開發(fā)、對(duì)外合作開發(fā)旅游資源等一系列涉及理論和實(shí)踐的重要問題之根本解決提供明確的法律依據(jù)。

旅游基本法應(yīng)能促進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代旅游產(chǎn)業(yè)的形成和不斷完善，為此需要通過一系列規(guī)定保證我國(guó)各類旅游經(jīng)營(yíng)企業(yè)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和法則，遵循旅游業(yè)經(jīng)營(yíng)管理中的國(guó)際通行做法，保證我國(guó)旅游企業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)迅速進(jìn)入國(guó)際快車道。在這些法律規(guī)定中，誠實(shí)守信、公平交易、權(quán)利義務(wù)對(duì)等都是必須始終堅(jiān)持的基本原則。這些基本原則為旅游企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展其他相關(guān)法律法規(guī)的制定提供法律依據(jù)。

旅游基本法應(yīng)能促使我國(guó)旅游事業(yè)迅速融入國(guó)際旅游事業(yè)發(fā)展的大循環(huán)，為此需要實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法的有效銜接，對(duì)我國(guó)政府在國(guó)際旅游條約、公約、協(xié)定中承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)，應(yīng)當(dāng)首先在旅游基本法的規(guī)定中得到有效的落實(shí)。

最后是對(duì)旅游基本法執(zhí)行力度的期盼。旅游基本法行將成為我國(guó)整個(gè)社會(huì)主義法律體系中的重要組成部分，應(yīng)和其他法律一樣得到堅(jiān)定不移的執(zhí)行。對(duì)旅游基本法這類專業(yè)性較強(qiáng)的法律，其執(zhí)行力度的保證來自兩個(gè)方面：一是執(zhí)法人員高度的法制精神，二是對(duì)旅游專業(yè)知識(shí)和專業(yè)理論以及對(duì)旅游活動(dòng)和旅游社會(huì)關(guān)系運(yùn)作規(guī)律的足夠深度的了解和掌握。

我們需要什么樣的旅游法

黃健雄

改革開放以來，我國(guó)旅游業(yè)迅速發(fā)展，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的地位越來越重要，但旅游法規(guī)建設(shè)與旅游業(yè)的發(fā)展不相適應(yīng)。制定旅游法是全國(guó)旅游行業(yè)期盼已久的一件大事，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》中也指出：“把旅游業(yè)培育成國(guó)民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。”制定旅游法是應(yīng)時(shí)之需、勢(shì)在必行。全國(guó)人大適時(shí)地成立了旅游法起草小組，啟動(dòng)了旅游法的立法工作。

制定旅游法應(yīng)明確其調(diào)整范圍，旅游法律關(guān)系的綜合性決定了旅游法是一部基本法。旅游法律關(guān)系主要包括旅游者與旅行社之間的關(guān)系，旅游經(jīng)營(yíng)者與旅游行政管理部門之間的關(guān)系，旅游經(jīng)營(yíng)者相互之間的關(guān)系，旅游經(jīng)營(yíng)者單位內(nèi)部關(guān)系，我國(guó)旅游行政管理部門與外國(guó)旅游經(jīng)營(yíng)者、外國(guó)旅游組織、國(guó)際旅游組織之間的關(guān)系，以及我國(guó)旅游經(jīng)營(yíng)者與外國(guó)旅游者、外國(guó)旅游經(jīng)營(yíng)者之間的關(guān)系。不論從主體，還是從客體和內(nèi)容來看，其均具綜合性。

旅游法應(yīng)突出保障旅游者權(quán)益和旅游經(jīng)營(yíng)者利益的維護(hù)。雖然旅游法律問題涉及到合同法、侵權(quán)責(zé)任法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法以及訴訟法等眾多法律規(guī)定，但旅游者權(quán)益的保障和旅游經(jīng)營(yíng)者利益的維護(hù)是其中心。旅游法應(yīng)明確旅游者權(quán)益的保護(hù)范圍，包括旅游者的人身安全、旅游者個(gè)人信息的保護(hù)、旅游者的行李物品以及證件、護(hù)照的安全等等。針對(duì)當(dāng)前旅游市場(chǎng)的實(shí)際狀況，應(yīng)突出和加強(qiáng)對(duì)旅游者權(quán)益的保護(hù)。 當(dāng)然，也不能無限擴(kuò)大旅游經(jīng)營(yíng)者的責(zé)任，可以通過合理界定不可抗力、自由活動(dòng)期間以及自由行過程中旅游經(jīng)營(yíng)者應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任及責(zé)任免除條件等方式，對(duì)旅游經(jīng)營(yíng)者的利益也進(jìn)行合理維護(hù)。

制定旅游法還應(yīng)明確旅游產(chǎn)業(yè)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制和旅游管理體制，旅游資源保護(hù)、開發(fā)和利用中的突出問題，規(guī)范和保障旅游經(jīng)營(yíng)者和從業(yè)人員的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，規(guī)范和有效管理旅游市場(chǎng)秩序。在旅游立法中應(yīng)明確旅游管理部門與其他行政部門的職責(zé)；建立健全旅游執(zhí)法體系；強(qiáng)化導(dǎo)游的社會(huì)保障地位；酒店退房時(shí)間應(yīng)按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)以保障公眾利益；導(dǎo)游職稱問題；旅游市場(chǎng)與公共產(chǎn)品關(guān)系問題的處理；旅游資源的開發(fā)與保護(hù)關(guān)系問題(如實(shí)行“三權(quán)分離”，即旅游資源所有權(quán)屬于國(guó)家、管理權(quán)限屬于政府、經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于景區(qū))，以及旅行產(chǎn)品的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等也需要從法律上予以明確的規(guī)定。

相信旅游法的出臺(tái)將對(duì)促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)快速健康發(fā)展，更好地推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、擴(kuò)大內(nèi)需，更好地保護(hù)旅游經(jīng)營(yíng)者與旅游者的合法權(quán)益等方面產(chǎn)生重要作用。

基于公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)與保障的旅游法構(gòu)建思考

王莉霞

國(guó)家對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)性質(zhì)認(rèn)識(shí)的突破和跨越，意味著我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展正在融入國(guó)家戰(zhàn)略體系，但遺憾的是，直至今日我國(guó)還沒有旅游基本法，這與旅游業(yè)的發(fā)展規(guī)模極不相稱。為此，筆者就我國(guó)旅游立法問題談幾點(diǎn)看法：

一、立法目的和宗旨是旅游法體系與內(nèi)容構(gòu)建的前提

由于目前我國(guó)旅游法基礎(chǔ)理論研究薄弱，關(guān)于旅游法基本概論、基本原理，如旅游法、旅游法的調(diào)整對(duì)象、旅游法律關(guān)系、旅游法律規(guī)范、旅游法律責(zé)任等問題的內(nèi)涵及外延沒有達(dá)成共識(shí)，而現(xiàn)代旅游業(yè)的發(fā)展又亟須一部具有統(tǒng)一旅游法性質(zhì)的法律，在此背景下不妨借鑒德國(guó)、日本等國(guó)家旅游立法經(jīng)驗(yàn)，以法的社會(huì)功能和作用作為立法的基礎(chǔ)。

所謂法的功能，是法作為一種特殊的社會(huì)規(guī)范本身所固有的性能或功用，它是基于法的屬性、內(nèi)部諸要素及其結(jié)構(gòu)所決定的某些潛在能力。而法的作用是法的內(nèi)在或潛在功能發(fā)揮、釋放于外部世界所引起的客觀社會(huì)效應(yīng)。因此，我國(guó)“旅游法”的目的和宗旨，除促進(jìn)現(xiàn)代旅游業(yè)健康發(fā)展外，應(yīng)著眼于建立以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，以契約關(guān)系為中軸，以民主、商談、參與為特征的平等的公民社會(huì)(李昕，2009)，以尊重和保護(hù)公民的基本權(quán)利，凸顯公民價(jià)值；在強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)和保障的同時(shí)，致力于促進(jìn)旅游者的健康生活，并考慮社會(huì)、文化等領(lǐng)域的全面發(fā)展，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。

二、以旅游法律關(guān)系為基點(diǎn)的立法模式選擇

旅游業(yè)發(fā)展中的法律關(guān)系實(shí)質(zhì)上是一種社會(huì)關(guān)系，包括公法關(guān)系和私法關(guān)系兩部分，涉及多方主體和多種行為。按結(jié)構(gòu)形態(tài)，一是旅游管理法律關(guān)系，它是一種縱向關(guān)系，是國(guó)家在宏觀管理過程中形成的法律關(guān)系，調(diào)整的主要是因國(guó)家對(duì)旅游活動(dòng)管理而產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系；二是經(jīng)營(yíng)協(xié)調(diào)法律關(guān)系，它是一種市場(chǎng)運(yùn)行中的橫向旅游關(guān)系，是平等旅游法律關(guān)系主體之間在業(yè)務(wù)交往中，為了保護(hù)、獲取或分配、轉(zhuǎn)移某種利益而形成的關(guān)系。可見，我國(guó)旅游法律關(guān)系是集民事、商事及行政法律關(guān)系為一體，具有社會(huì)法域?qū)傩缘姆申P(guān)系。

隨著中國(guó)旅游業(yè)的消費(fèi)模式從觀光旅游向休閑旅游趨勢(shì)的過渡，旅游業(yè)態(tài)迅速升級(jí)，從傳統(tǒng)的涉及行、游、住、食、購、娛六要素發(fā)展到包括工業(yè)、農(nóng)業(yè)、金融、保險(xiǎn)等在內(nèi)的100多個(gè)行業(yè)(高舜禮、白四座，2009)。現(xiàn)代旅游產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高、產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)、綜合性高、覆蓋面廣的特點(diǎn)愈加明顯，旅游活動(dòng)正在成為我國(guó)居民生活中一個(gè)不可或缺的組成部分，旅游引起的各種關(guān)系遍及全社會(huì)，而我國(guó)的旅游立法實(shí)際上很難涵蓋旅游業(yè)的方方面面。 因此，筆者以為，我國(guó)的旅游立法模式應(yīng)以旅游法為統(tǒng)領(lǐng)，專項(xiàng)旅游立法、單項(xiàng)旅游行政法規(guī)和地方性法規(guī)為補(bǔ)充。至于發(fā)揮統(tǒng)一旅游法作用的旅游基本法，應(yīng)當(dāng)是一部社會(huì)立法，對(duì)旅游活動(dòng)引起的各種社會(huì)關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，這是旅游業(yè)綜合性的社會(huì)現(xiàn)象及其內(nèi)在規(guī)律在立法上的體現(xiàn)和要求。其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)涉及現(xiàn)代旅游業(yè)發(fā)展的基本原則，旅游活動(dòng)大系統(tǒng)中多維關(guān)系的主體資格定位，旅游者的旅行安全及旅游安全法律環(huán)境運(yùn)行機(jī)制，旅游糾紛的處理與旅游者權(quán)利實(shí)現(xiàn)的保障等問題。

三、旅游法中旅游合同內(nèi)容設(shè)置

縱觀我國(guó)現(xiàn)行的旅游立法，對(duì)私法關(guān)系特別是交易關(guān)系的理論抽象與規(guī)制顯得力不從心，輕私法、重公法現(xiàn)象嚴(yán)重，這與旅游業(yè)實(shí)踐中大量的旅游者與旅游經(jīng)營(yíng)者、旅游輔助服務(wù)者之間，以及旅游經(jīng)營(yíng)者相互之間橫向法律關(guān)系有較大差距。

旅游合同是規(guī)范合同雙方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)最基本的法律文件，這種私法關(guān)系，在不違背法律和公共秩序、不損害社會(huì)公共利益的前提下，一般適用契約自由原則和當(dāng)事人意思自治原則。 目前，國(guó)外關(guān)于旅游合同的立法不盡相同，但對(duì)旅游合同中的基本問題均有明確的法律規(guī)定。我國(guó)現(xiàn)行《合同法》分則中沒有將旅游合同作為有名合同進(jìn)行法律規(guī)制，在實(shí)踐中，關(guān)于旅游合同主要適用《民法通則》、《合同法》及相關(guān)規(guī)章制度進(jìn)行調(diào)整，使得旅游合同糾紛的處理“同一或相似的合同問題因法院在適用法律上的不一使結(jié)果有較大不同，甚至相悖”。為此，筆者以為，我國(guó)旅游法中應(yīng)專章設(shè)“旅游合同”，以“主體一行為一責(zé)任”理論框架為主線(王全興、管斌，2006)，在統(tǒng)一《合同法》總則規(guī)定的前提下，針對(duì)我國(guó)現(xiàn)代旅游業(yè)的特點(diǎn)，對(duì)旅游合同的具體內(nèi)容、不可或缺條款，旅游合同主體資格及其權(quán)利義務(wù)，危機(jī)事件下旅游合同的變更、轉(zhuǎn)讓、解除，旅游合同的格式化及“霸王條款”，旅游合同中第三人侵犯?jìng)鶛?quán)，旅游違約行為與侵權(quán)行為竟合及其引起的賠償(包括精神損害賠償)等問題進(jìn)行規(guī)制。

現(xiàn)行法規(guī)體系的整合與創(chuàng)新

周江洪

旅游法制定在即，旅游者權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障成為其重要的目標(biāo)之一。實(shí)際上，隨著2009年《旅行社條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)及其實(shí)施細(xì)則的頒布，旅行社管理方面的強(qiáng)化，旅游者的權(quán)利保障已得到了初步的強(qiáng)化。而2010年11月1日實(shí)施的(最高人民法院關(guān)于審理旅游糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)，更是進(jìn)一步加強(qiáng)了旅游者權(quán)利的保護(hù)。然而，由于此等規(guī)范分別由不同的部門制定，難免存在體系和內(nèi)容上的不一致，反而會(huì)給旅游者權(quán)利的保護(hù)及旅游糾紛的解決帶來一定的困惑。而且，依《立法法》第8條的規(guī)定，“民事基本制度”只能制定法律。而旅游者和旅游經(jīng)營(yíng)者的權(quán)益保護(hù)，特別是關(guān)于損害賠償?shù)闹贫龋疾豢杀苊獾厣婕昂贤⑶謾?quán)等民事基本制度問題，僅由《條例》和《規(guī)定》來處理，難免有不合適之嫌。因此，無論是從規(guī)范體系整合的需要，還是從旅游者、旅游經(jīng)營(yíng)者權(quán)益保護(hù)的需要出發(fā)，由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)制定旅游方面的法律，均顯得十分必要。為此，筆者結(jié)合國(guó)內(nèi)旅游相關(guān)法規(guī)的變化以及國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，談幾點(diǎn)粗淺的看法。

首先，旅行社旅游業(yè)務(wù)委托、旅游業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)讓法律規(guī)制的整合。關(guān)于旅行社的旅游業(yè)務(wù)委托，《條例》第36條規(guī)定了須“征得旅游者同意”這一要件，并在其第37條規(guī)定了旅行社在受托旅行社違約時(shí)的首次責(zé)任問題及受托旅行社重大過失和故意時(shí)的連帶責(zé)任問題，其立法主旨明確表明原旅行社并沒有脫離旅游合同關(guān)系——即使將其全部業(yè)務(wù)委托給其他旅行社。其法理類似于民法學(xué)上的“由第三人履行”的法律構(gòu)成，債務(wù)人本身并沒有脫離債的關(guān)系。但《規(guī)定》并沒有就業(yè)務(wù)委托做出規(guī)定，規(guī)定的是“旅游業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)讓”，且其第10條僅規(guī)定了“擅自將其旅游業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)讓”時(shí)的連帶責(zé)任問題，并未涉及經(jīng)旅游者同意的“業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)讓”問題。依最高法答記者問的解答，《規(guī)定》第10條規(guī)范的是“轉(zhuǎn)團(tuán)”時(shí)的責(zé)任問題，認(rèn)為“規(guī)范的轉(zhuǎn)團(tuán)是允許的，取得旅游者同意的旅游業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)讓為債權(quán)債務(wù)的概括移轉(zhuǎn)，此時(shí)，受讓的旅游經(jīng)營(yíng)者與旅游者建立了直接的合同關(guān)系，原來與旅游者建立合同關(guān)系的旅游經(jīng)營(yíng)者不再承擔(dān)責(zé)任”(《人民法院報(bào)》2010年11月2日第3版)。據(jù)此，《規(guī)定》所立足的法理在于《合同法》規(guī)定的合同權(quán)利義務(wù)概括讓與，而且僅涉及將全部權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)移之情形，若符合《合同法》規(guī)定的讓與條件，原來的債務(wù)人即脫離債的關(guān)系。 因此，從民法學(xué)原理來看，《條例》與《規(guī)定》所規(guī)范的對(duì)象并不相同。但從旅游實(shí)際運(yùn)作情況來看，何時(shí)構(gòu)成《條例》規(guī)定的“業(yè)務(wù)委托”、何時(shí)構(gòu)成“業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)讓”，其區(qū)分界限并不明顯，進(jìn)而導(dǎo)致旅游經(jīng)營(yíng)者在責(zé)任承擔(dān)方面的不同。若制定旅游法，當(dāng)對(duì)此做出明確規(guī)定，以避免法律適用的困難。

其次，明確旅游經(jīng)營(yíng)者與旅游輔助經(jīng)營(yíng)者之間在責(zé)任承擔(dān)上的關(guān)系問題。《條例》第37條規(guī)定了旅游業(yè)務(wù)委托時(shí)的代償義務(wù)，即首先應(yīng)當(dāng)由旅游的第一承接人承擔(dān)責(zé)任；但《條例》并沒有明確規(guī)定旅游輔助服務(wù)者(指與旅游經(jīng)營(yíng)者存在合同關(guān)系，協(xié)助旅游經(jīng)營(yíng)者履行旅游合同義務(wù)，實(shí)際提供交通、游覽、住宿、餐飲、娛樂等旅游服務(wù)的人)違約時(shí)是否亦應(yīng)由旅行社代償?shù)膯栴}。對(duì)此，《規(guī)定》做了補(bǔ)充，明確定義了“旅游輔助服務(wù)者”的概念，并在其第4條規(guī)定“因旅游輔助服務(wù)者的原因?qū)е侣糜谓?jīng)營(yíng)者違約，旅游者僅起訴旅游經(jīng)營(yíng)者的，人民法院可以將旅游輔助服務(wù)者追加為第三人。”但該條也只是規(guī)定了旅游輔助服務(wù)者在訴訟法上的第三人地位問題，并沒有涉及旅游經(jīng)營(yíng)者與旅游服務(wù)輔助者之間責(zé)任承擔(dān)關(guān)系上的實(shí)體法問題。當(dāng)然，《規(guī)定》第14條似乎在一定程度上區(qū)分了旅游經(jīng)營(yíng)者和旅游輔助服務(wù)者在侵權(quán)責(zé)任方面的責(zé)任承擔(dān)問題，規(guī)定：“因旅游輔助服務(wù)者的原因造成旅游者人身損害、財(cái)產(chǎn)損失，旅游者選擇請(qǐng)求旅游輔助服務(wù)者承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的，人民法院應(yīng)子支持。旅游經(jīng)營(yíng)者對(duì)旅游輔助服務(wù)者未盡謹(jǐn)慎選擇義務(wù)，旅游者請(qǐng)求旅游經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)相應(yīng)補(bǔ)充責(zé)任的，人民法院應(yīng)予支持。”即，首先由旅游輔助服務(wù)者承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，而旅游經(jīng)營(yíng)者則承擔(dān)選任過錯(cuò)上的補(bǔ)充責(zé)任，但該條也只是規(guī)定了承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任情形的責(zé)任區(qū)分問題，并未涉及因旅游輔助服務(wù)者的原因?qū)е侣糜谓?jīng)營(yíng)者違約時(shí)的責(zé)任承擔(dān)問題。關(guān)于該問題，雖然可以通過《合同法》第121條的解釋，將旅游輔助經(jīng)營(yíng)者視為《合同法》第121條規(guī)定的“第三人”，令旅游經(jīng)營(yíng)者首先承擔(dān)責(zé)任，但若制定旅游法，有必要在現(xiàn)行規(guī)范的基礎(chǔ)上將此問題進(jìn)一步明確化，以利于糾紛的解決。畢竟，大量的旅游糾紛并不是由法院訴訟程序來解決，而是由接到投訴的旅游主管部門等調(diào)查處理，并協(xié)調(diào)解決旅游者與旅游經(jīng)營(yíng)者之間的糾紛(《條例》第43條)。因此，在旅游法中明確旅游經(jīng)營(yíng)者與旅游輔助經(jīng)營(yíng)者之間在責(zé)任承擔(dān)上的關(guān)系，也有利于接到投訴的行政部門依法協(xié)調(diào)解決糾紛。

最后，亦可以考慮在旅游法中進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)旅游合同格式條款的規(guī)制。實(shí)踐中，國(guó)家旅游局通常會(huì)會(huì)同國(guó)家工商總局發(fā)布旅游合同示范文本，各地旅游主管部門及工商部門也會(huì)發(fā)布各地的旅游合同示范文本。旅游經(jīng)營(yíng)者也通常采用此等示范文本簽訂旅游合同。以示范文本為基礎(chǔ)簽訂旅游合同，亦屬于格式條款，當(dāng)受《合同法》第39～41條及《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第24條規(guī)定的規(guī)制。但在旅游格式條款的規(guī)制上，除了這兩部法律規(guī)定的無效規(guī)則、提示義務(wù)等規(guī)制以外，亦可以考慮借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步加強(qiáng)其行政規(guī)制，并明確旅游合同示范文本的地位。例如，《日本旅游業(yè)法》第12之二條規(guī)定，“旅游業(yè)者與游客就旅游業(yè)務(wù)訂立旅游格式合同，該合同須經(jīng)觀光廳長(zhǎng)官的認(rèn)可。除了國(guó)土交通省令、內(nèi)閣府令規(guī)定的輕微變更，對(duì)上述旅游格式合同加以變更時(shí)，亦同樣如此。”該條規(guī)定賦予了觀光廳對(duì)旅游格式合同的事前審查權(quán)，對(duì)于旅游格式合同的進(jìn)一步合理化具有重要的意義。同時(shí)，為了推廣官方制定的示范文本，《日本旅游業(yè)法》第12之三條還規(guī)定，”觀光廳長(zhǎng)官及消費(fèi)者廳長(zhǎng)官制定了旅游業(yè)標(biāo)準(zhǔn)條款并予以公布之情形(包括對(duì)此加以變更并公布之情形)，旅游業(yè)者規(guī)定了與旅游業(yè)標(biāo)準(zhǔn)條款一致的旅游格式合同、或者將其目前的旅游格式合同變更為與旅游業(yè)標(biāo)準(zhǔn)條款相一致的內(nèi)容時(shí)，就該旅游格式合同，視為已獲得前條第一款規(guī)定的認(rèn)可。”旅游合同格式條款的事前審查權(quán)和旅游合同示范文本地位的強(qiáng)化，有助于旅游主管部門加強(qiáng)其行業(yè)監(jiān)管，亦有利于旅游經(jīng)營(yíng)者與旅游者之間權(quán)利義務(wù)的合理化，減少旅游糾紛。

在旅游合同格式條款的規(guī)制上，亦可以借鑒德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，考慮在旅游法中進(jìn)一步強(qiáng)化消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)的地位，強(qiáng)化旅游格式條款的程序規(guī)制。例如，德國(guó)《侵害消費(fèi)者權(quán)益及其他違法行為的不作為訴訟法》就賦予某些協(xié)會(huì)(如消費(fèi)者協(xié)會(huì))以訴權(quán)，該法第3條、第4條專門對(duì)這些協(xié)會(huì)的分類、名單管理、登記及公布做了規(guī)定。這些協(xié)會(huì)可以就違反有關(guān)法律規(guī)定的格式條款向州法院提起訴訟；在違反消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的情形，即使行為人未使用格式條款，上述協(xié)會(huì)也可以對(duì)其提起訴訟。若該格式條款被判決無效，如果行為人繼續(xù)使用該格式條款，其他人也可以以法院判決為由，主張?jiān)摳袷綏l款無效。這些規(guī)定，更加有利于保護(hù)通常是作為不特定的顧客群體的相對(duì)人的利益(王全弟、陳倩，2004)。在旅游法中若能賦予消費(fèi)者協(xié)會(huì)該訴權(quán)，無疑將為消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)開創(chuàng)一個(gè)很好的先河，也可以為旅游以外的消費(fèi)者維權(quán)提供經(jīng)驗(yàn)。