回顧高校預(yù)算管理改革引入績效預(yù)算管理模型

　　預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)管理的一個重要組成部分，是高校財(cái)務(wù)制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。高校預(yù)算管理是利用預(yù)算對高校內(nèi)部的各種財(cái)務(wù)及非財(cái)務(wù)資源進(jìn)行分配、考核、控制，以便有效地組織和協(xié)調(diào)高校的辦學(xué)活動，完成既定的辦學(xué)目標(biāo)。但是隨著高等教育管理體制改革的深化，高校辦學(xué)規(guī)模迅速擴(kuò)大，辦學(xué)層次逐步加深，資金的流量迅速增加，高校辦學(xué)效益越來越被重視，經(jīng)濟(jì)效益地位也日益突出。傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式已經(jīng)解決不了目前高校普遍存在的教育經(jīng)費(fèi)使用資金投入與產(chǎn)出不相符，資金使用效益不高等問題了。所以目前我國高校急切需要一套科學(xué)合理的預(yù)算制度來對高校有限的資源進(jìn)行合理配置，形成以目標(biāo)為導(dǎo)向、預(yù)算為主線、部門為基礎(chǔ)、績效為核心的績效預(yù)算管理模式，用以提高資金利用效率，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理與績效管理的有效整合。
　　
　　一、回顧高校預(yù)算模式的變革
　　
　　伴隨著我國預(yù)算決策過程由功能預(yù)算決策過程向部門預(yù)算決策過程的轉(zhuǎn)變，財(cái)政預(yù)算編制模式也經(jīng)歷了由傳統(tǒng)漸進(jìn)式基數(shù)加增長預(yù)算模式向現(xiàn)代零基預(yù)算模式的轉(zhuǎn)變。高校預(yù)算管理的改革也得到了廣大學(xué)者、專家的關(guān)注。
　　
　　
　　(一)基數(shù)加增長預(yù)算編制方法
　　以往高校編制預(yù)算大多使用的是增量預(yù)算法，即基數(shù)加發(fā)展的編制方法，以過去水平為基數(shù)，綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展速度與各項(xiàng)增支因素，在做適當(dāng)增減的基礎(chǔ)上形成新的預(yù)算。這種預(yù)算編制模式，操作簡便、延續(xù)性強(qiáng)，工作效率高，財(cái)政部門擁有較大的自主權(quán)，預(yù)算編制成本低。但其存在的問題是這種編制方法實(shí)際上是在認(rèn)定過去是合理的、正確的前提下，無需改進(jìn)，沿襲下去的。可是往往基數(shù)本身很難說明其具有合理性，很可能使偶然性收入或原來不合理的支出繼續(xù)存在，造成預(yù)算的浪費(fèi)或是不足。因此，這種增量預(yù)算模式便伴隨著預(yù)算管理過程的改革而逐漸由零基預(yù)算所替代。
　　
　　(二)零基預(yù)算編制方法
　　零基預(yù)算其全稱為“以零為基礎(chǔ)編制計(jì)劃和預(yù)算的方法”，是指部門或單位在編制年度預(yù)算時，不以上一年度的預(yù)算安排為依據(jù)，而是一切從“零”開始，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)重新審查和評價(jià)預(yù)期安排的各個項(xiàng)目，并根據(jù)效率優(yōu)先的原則對項(xiàng)目進(jìn)行排序，最后結(jié)合事業(yè)發(fā)展的需要和財(cái)力的可能作出預(yù)算決定，以此為基礎(chǔ)編制預(yù)算。此預(yù)算編制方法是由20世紀(jì)60年代美國皮特，A.菲瑞在得克薩斯儀器公司創(chuàng)立。70年代首先在美國被引人政府預(yù)算，80年代以來，這一新方法在世界各國獲得廣泛應(yīng)用。、2000年起我國高校財(cái)務(wù)預(yù)算編制開始采用零基預(yù)算法。
　　
　　與增量預(yù)算編制方法相比，零基預(yù)算法雖然具有：能合理、有效地進(jìn)行資源配置；考慮項(xiàng)目的重要性及子項(xiàng)目之間的平衡關(guān)系，能夠按照重要級別進(jìn)行優(yōu)先篩選；有利于提高員工的積極性和創(chuàng)造性；有利于發(fā)揮基層單位參與預(yù)算編制的積極性和創(chuàng)造性；有利于提高預(yù)算編制科學(xué)性等。但是由于我國正處于經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期，單純使用零基預(yù)算方法在我國高校中存在許多不足。
　　
　　二、引入績效預(yù)算的必要性
　　
　　正是由于傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法、管理方法中存在許多問題。已經(jīng)無法滿足高校辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，資金來源渠道多元化，競爭越來越激烈的現(xiàn)狀，那么將績效預(yù)算引入高校是很好的嘗試。采用新的預(yù)算編制方法，改變原有只重視費(fèi)用支出，不重視費(fèi)用支出使用效益的局面，使資金的支出結(jié)構(gòu)更加合理，資源配置更有效率。
　　
　　(一)傳統(tǒng)預(yù)算管理存在的問題
　　1.傳統(tǒng)預(yù)算編制方法不夠科學(xué)合理、資金使用效率不高。長期以來，大部分高校一般都沿用“增量預(yù)算法”，以上年度收支為基數(shù)，結(jié)合多年收支影響因素來確定當(dāng)年收支計(jì)劃。這種方法過于依賴上年度的收支基數(shù)，不夠科學(xué)合理，容易使某些不合理的支出繼續(xù)存在。而高校規(guī)劃發(fā)展的新項(xiàng)目往往難以得到安排，這樣會導(dǎo)致部門之間橫向攀比，形成“重要錢，輕效益”的現(xiàn)象。后來推行的“零基預(yù)算法”是對高校預(yù)算管理的一種嘗試，但處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的大環(huán)境下，高校在推行“零基預(yù)算法”的過程中也存在許多不足。它在運(yùn)行過程中只重視成本費(fèi)用支出，不重視費(fèi)用支出的使用效益。在年初預(yù)算分配時只考慮部門人員和學(xué)生規(guī)模的因素，而沒有考慮部門的績效情況，各部門基本上是沒有錢就申請追加預(yù)算，到年底突擊花錢不留余額，不管預(yù)算合不合理，錢花得有沒有效益，單純地把預(yù)算指標(biāo)的完成當(dāng)成預(yù)算執(zhí)行情況的好壞標(biāo)準(zhǔn)。
　　2.預(yù)算管理意識淡薄，獎懲力度不夠。長期以來，高校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)基本上靠國家財(cái)政撥款，學(xué)校只是按照上級批準(zhǔn)的撥款計(jì)劃編制預(yù)算，簡單地按開支標(biāo)準(zhǔn)管理支出，學(xué)校的教學(xué)、科研及其他管理部門沒有積極主動地參與預(yù)算編制，只是被動地接受財(cái)務(wù)部門下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)，未能充分調(diào)動各部門理財(cái)?shù)姆e極性。
　　高校缺乏有效的預(yù)算管理激勵和約束機(jī)制。考評績優(yōu)部門沒有獎勵、績差部門沒有懲罰。各部門只是盲目地爭奪資金，抱著只要爭來的就是自己的。到年底通通花光的思想，既無長期打算又無統(tǒng)籌規(guī)劃，更談不上績效管理。財(cái)務(wù)部門只能在部門之間爭取平衡，導(dǎo)致對于資金使用跟蹤調(diào)查的疲軟。
　　3.預(yù)算監(jiān)管體制不健全，執(zhí)行力度弱。由于大部分高校沒有建立預(yù)算網(wǎng)絡(luò)管理，預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)管一直處于無力的狀態(tài)。往往高校預(yù)算經(jīng)費(fèi)下達(dá)至4各部門、院系后，使用權(quán)就在各部門負(fù)責(zé)人手里，預(yù)算在執(zhí)行上財(cái)務(wù)難以控制。有的高校在預(yù)算執(zhí)行中隨意調(diào)整，使預(yù)算管理失去其嚴(yán)肅性、嚴(yán)格性。一些高校尚未建立健全預(yù)算管理和監(jiān)督制度，致使預(yù)算的控制力度不夠，預(yù)算執(zhí)行的約束力不強(qiáng)，監(jiān)管也流于形式。
　　如預(yù)算考核評價(jià)缺乏有力的參考依據(jù)。大多數(shù)高校還在采用傳統(tǒng)“基數(shù)加增長型預(yù)算法”或“零基預(yù)算法”編制全年預(yù)算，并沒有將預(yù)算資金的分配與各預(yù)算執(zhí)行單位的績效緊密結(jié)合。高校內(nèi)部各部門的經(jīng)費(fèi)預(yù)算也沒有與他們的工作任務(wù)和取得績效相掛鉤。所以預(yù)算管理沒有充分發(fā)揮考核、評價(jià)功能，預(yù)算管理工作績效與高校內(nèi)部各部門的考核和獎懲脫節(jié)。
　　目前西方國家績效評價(jià)主要通過績效指標(biāo)，運(yùn)用績效指標(biāo)提供高校運(yùn)行狀況的準(zhǔn)確信息，衡量高校完成戰(zhàn)略目標(biāo)情況。而我國目前有了衡量教育類專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的指標(biāo)體系，對于部門經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行的評價(jià)尚處于研究階段，沒有可參考的有力依據(jù)。
　　
　　(二)運(yùn)用績效預(yù)算管理的現(xiàn)實(shí)意義
　　1.績效預(yù)算的簡介。績效預(yù)算是美國在1949年首次提出的一種預(yù)算編制方法，它把市場經(jīng)濟(jì)的一些基本觀念融入到公共管理之中。績效預(yù)算是指要闡述和明確請求撥款所要達(dá)到的目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)而擬定的計(jì)劃需要花費(fèi)多少錢，以及用哪些量化的指標(biāo)來衡量其在實(shí)施每項(xiàng)計(jì)劃的過程中取得的成績和完成工作的情況，包括績、算、效三要素。績效預(yù)算的核心是通過制定支出的績效目標(biāo)，建立績效預(yù)算評價(jià)體系。逐步實(shí)現(xiàn)對資金注重投入管理轉(zhuǎn)向注重對支出效果的評價(jià)，所以績效預(yù)算是一種結(jié)果導(dǎo)向型的預(yù)算。
　　2.為了適應(yīng)高等教育發(fā)展變化。高校作為全額撥款事業(yè)單位，在當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)不斷、市場經(jīng)濟(jì)日益深化、高等教育規(guī)模不斷擴(kuò)張、競爭不斷加劇、資金來源渠道不斷增多的背景下，如何提高高校預(yù)算資金的使用效率，減少不必要開支、降低成本、最大限度發(fā)揮資源效用，成為政府或投資者對高校的考評標(biāo)準(zhǔn)。高校也應(yīng)更加重視自身的經(jīng)濟(jì)效益，追求教育成本的回報(bào)率。實(shí)行績效預(yù)算管理，能夠提高高校的“用錢效益”，優(yōu)化資源的配置，對于解決經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對教育經(jīng)費(fèi)的需求和有限教育資源供給之間的矛盾具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，也將成為今后財(cái)政改革的必然選擇。
　　3.為了高校長期穩(wěn)定的發(fā)展。高校雖然不屬于盈利性組織，但是在實(shí)現(xiàn)社會效益的同時能夠追求經(jīng)濟(jì)效益也是不容輕視的，這也關(guān)系到高校的長期穩(wěn)定發(fā)展。因?yàn)楦咝５霓k學(xué)規(guī)模擴(kuò)大、教學(xué)質(zhì)量提高、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究等活動都是以資金為后盾的。那么怎樣管好資金用好資金，對資金的使用效率進(jìn)行評價(jià)、考核，改進(jìn)資金的配置方案，提高高校的資金效益和管理水平，就對高校的長期發(fā)展具有了重要意義。
　　績效預(yù)算管理就能將高校的戰(zhàn)略目標(biāo)與績效聯(lián)系起來，并用指標(biāo)體系監(jiān)控部門資金的使用情況，對其績效完成情況進(jìn)行評價(jià)，從而能夠合理地籌集、分配和使用資金，保證學(xué)校的長期穩(wěn)定發(fā)展。
　　
　　三、構(gòu)思績效預(yù)算的管理模式
　　
　　(一)確立高校績效總目標(biāo)和部門目標(biāo)
　　績效總目標(biāo)是高校預(yù)算管理中的“靈魂”，是績效管理的起點(diǎn)和基礎(chǔ)，處于管理的核心和支配地位，掌控整個目標(biāo)體系的全局，對學(xué)校或部門持有長期有效的宏觀指導(dǎo)作用。建立系統(tǒng)、科學(xué)的目標(biāo)體系是績效預(yù)算管理能夠順利運(yùn)行的基礎(chǔ)條件。
　　部門孤算是高校績效管理的基礎(chǔ)工作和最重要的環(huán)節(jié)，是績效管理具體落實(shí)、完成績效評估的基石。高校總目標(biāo)具體化就是部門目標(biāo)，那么部門預(yù)算是部門目標(biāo)的反映。部門目標(biāo)應(yīng)是對總體目標(biāo)的分解，使各部門目標(biāo)之間不再是各成一派的分割狀態(tài)，而是在總目標(biāo)的統(tǒng)領(lǐng)下既相互協(xié)調(diào)，又相對獨(dú)立的關(guān)系(如圖1)。
　　
　　(二)制定年度績效計(jì)劃，提交績效報(bào)告
　　年度績效計(jì)劃是連接學(xué)校或部門戰(zhàn)略目標(biāo)和日常工作的紐帶，通常在編制年度預(yù)算時根據(jù)部門戰(zhàn)略目標(biāo)確立。各部門年度績效計(jì)劃必須明確確認(rèn)以結(jié)果為導(dǎo)向的績效目標(biāo)，還要具體規(guī)定衡量目標(biāo)的評價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。
　　要求部門管理者定期或不定期提交績效報(bào)告，通過指標(biāo)衡量、跟蹤考評部門年度績效計(jì)劃的進(jìn)展情況，績效目標(biāo)的完成情況。
　　
　　(三)實(shí)施績效考評，完善激勵約束機(jī)制
　　1.建立績效評價(jià)小組。盡管績效報(bào)告能夠從一定程度上對年度績效計(jì)劃與實(shí)際完成績效情況進(jìn)行比較，反映績效目標(biāo)完成情況，但畢竟績效報(bào)告是由部門自己提供的，在公正性、客觀性上缺乏說服力，所以需要建立一支脫離部門之外的組織進(jìn)行評價(jià)。目前，許多西方國家績效評價(jià)工作由財(cái)政部、審計(jì)署、國庫部等獨(dú)立部門完成，對于高校的部門預(yù)算管理我們可以選擇財(cái)務(wù)、審計(jì)、國有資產(chǎn)、教學(xué)等職能部門代表和專家組成評價(jià)小組。
　　2.科學(xué)設(shè)置評價(jià)指標(biāo)，確定評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。績效評價(jià)指標(biāo)是衡量目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況的依據(jù)，所以指標(biāo)的設(shè)置要遵循整體性、科學(xué)性、可比性、可操作性等原則，要與部門工作目標(biāo)有關(guān)聯(lián)性，把經(jīng)濟(jì)性、有效性及效益性結(jié)合起來。再確定評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)作為考核的基本依據(jù)，將各項(xiàng)指標(biāo)與評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，分別對現(xiàn)象的各個方面進(jìn)行單因素考核。最后，運(yùn)用指數(shù)法對各項(xiàng)指標(biāo)盼考核結(jié)果進(jìn)行匯總，形成一套全面反映預(yù)算績效的綜合考核數(shù)值，用以掌握預(yù)算在執(zhí)行過程中是否偏離目標(biāo)，判斷預(yù)算執(zhí)行是否合理，完成預(yù)算的全程跟蹤監(jiān)控過程。
　　3.運(yùn)用績效評價(jià)結(jié)果，完善激勵約束機(jī)制。通過專設(shè)的績效評價(jià)小組對部門績效評價(jià)評比的結(jié)果，分出績優(yōu)、績差等級，并反饋于管理層，從而安排、調(diào)整下一年度預(yù)算和工作計(jì)劃。對于績優(yōu)部門可以將本年預(yù)算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)到下一年度繼續(xù)使用，或下一年度按比例多安排預(yù)算；對于績差部門可以考慮對其資源配置適度減少并追究責(zé)任主體。這樣部門管理者不會再像以前那樣擔(dān)心本年度預(yù)算結(jié)余年底會被全額收回，導(dǎo)致下一年度削減預(yù)算，出現(xiàn)年底突擊花錢的現(xiàn)象。同時可以宣傳學(xué)習(xí)績優(yōu)部門的執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)，促使高校整體預(yù)算執(zhí)行優(yōu)化，使資金分配高效合理，緩解資金壓力。
　　
　　四、結(jié)語
　　
　　通過績效預(yù)算管理模式的引入，能夠促使資源配置高效、合理，實(shí)現(xiàn)“目標(biāo)—投入一產(chǎn)出—效果—新目標(biāo)”的良性循環(huán)，保持長期穩(wěn)定的發(fā)展。當(dāng)然這種績效預(yù)算管理模式也不是完美無缺的，目前在指標(biāo)體系構(gòu)建和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的確立問題上，它還是一個理論框架、一種管理思想或管理理念'尚未完全發(fā)展成為一個成熟的管理工具，充其量也不過是一個尚處于研制階段的管理工具。目前針對教師績效評價(jià)、圖書運(yùn)行績效評價(jià)、后勤部門績效評價(jià)等的分塊研究較多，但是針對高校整體內(nèi)部預(yù)算管理問題設(shè)計(jì)的指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)是十分龐大的，所以在建立和應(yīng)用上也存在一些難題，如自動化問題、指標(biāo)量化問題、執(zhí)行難度問題、人員素質(zhì)問題等等。需要我們在以后的研究中不斷地完善和解