中國社會保障制度建設應轉變的八大“觀念”

　　摘要：新中國社會保障制度建設60年的發展教訓，可以歸納出自愿、逐步、互補、效率、爭論、目標、籌資、公平等八大觀念。這八大教訓嚴重影響和制約了中國社會保障制度建設的發展完善，有些教訓如自愿觀念、效率觀念等已經或正在汲取，而有些教訓如逐步觀念、爭論觀念等仍在干擾和阻礙著中國社會保障制度建設的健康發展。深刻汲取這八大教訓，對于中國社會保障制度的未來完善和發展具有十分重要的意義。
　　關鍵詞：社會保障　制度建設　觀念
　　中圖分類號：P840　文獻標識碼：A
　　文章編號：1004-4914(2011)02-024-03
　　
　　近年來，中國社會保障制度建設已經進入了快車道，各項制度建設全面推進，尤其是農村社會保障制度建設的提速，更是讓社會保障制度的應有之義得以開始實現和真正發揮。在制度建設加速的情況下，需汲取以往制度實施和建設過程中的教訓，這樣，中國社會保障事業才能進入健康、可持續的發展軌道。筆者認為，在中國社會保障制度建設中，尤其需要轉變“八大觀念”，如此，中國社會保障事業的航船才能駛向光輝的彼岸。
　　
　　一、“自愿觀念”
　　
　　主要體現在農村社會保障制度建設上。在農村社會保障制度建設和推進的過程中，“自愿參與”曾是一個常見且在各種文件中出現頻率極高的詞，社會保障制度在農村的長期缺失與“自愿參與”這一原則有很大的關系，也可以說是以往社會保障制度建設的最大陷阱和教訓。農民作為社會龐大的弱勢群體。對權益的保障是他們自然的訴求，而社會保障制度作為一個天然追求公平的制度，在保障弱勢群體的生存權、健康權、發展權等方面具有很大的促進作用。但是，由于農民認識水平相對較低，社會保障是什么?社會保障的好處和作用何在?他們并不知道，但是社會保障所保障的內容，農民較市民需要更為迫切，“靠天吃飯”背后的自然風險只能通過自己來承擔，而隨著市場化、工業化、城市化的推進，環境污染、大氣層破壞等因素的累積和疊加使得農民面臨的自然風險也在持續加大。加之，對市場化農民一時還難以適應，長期生活在自然、封閉、小農經濟下的中國農民很難在經濟市場化過程中有效維護自己的合法正當權益。而社會保障制度的長期缺失也使得農民很難通過除自己之外的渠道來防范和化解各種自然風險和市場風險。實際上，自愿原則的背后可能更多的是政府借“自愿參加”之名行“推卸責任”之實、基層政府公信力下降所導致的制推進困難、政府對社會保障宣傳不到住等掩蓋了城鄉居民社會保障權益不平等的事實。
　　長期以來，由于利益代言人機制的缺位，農民的權益保障很難引起政治層足夠的實質性重視，而且重視也多停留在口頭、口號和宣傳層面，嚴重缺乏具體的政策行動并加以落實。不過可喜的是，自2003年以來，農民的各項權益正在得到切實重視并逐步得到合理保障，自愿原則背后的政府不作為也正在悄然變化，制度缺失也正在向制度完善邁進，覆蓋農民的社會保障制度體系也已初具雛形。但是這一深刻的教訓還需要認真記取并避免自愿原則再一次阻礙農村社會保障制度的完善和健康發展。
　　
　　二、“逐步觀念”
　　
　　主要體現在社保統籌層次的提高上。早在1991年國務院《關于企業職工養老保險制度改革的決定》中就提到“要積極創造條件，由目前的市縣統籌逐步過渡到省級統籌”，18年過去了，統籌層次仍未提高，而且至今我們還很難看清楚統籌層次提高的時間表。筆者認為決不應該再犯相同的“逐步”錯誤，而應該轉變“逐步觀念”。
　　毫無疑問，社會保障制度建設的“逐步觀念”與中國改革開放30年來奉行的漸進式改革有很大關系，“摸著石頭過河”的發展思路要求選擇具有中國特色的漸進式改革發展道路，這也是30年改革發展的寶貴經驗。而社保統籌層次的“逐步”提高就是中國漸進式改革發展道路下的一個必然選擇。漸進式的改革發展道路對于中國今天的成就功不可沒，但是漸進式的改革發展道路也積累了很多的問題，使一些本可以早點解決的“新、小、易”問題拖延到現在成了“老、大、難”問題，改革的阻力和成本越來越大、解決的難度也越來越大。
　　發展可以解決前進中的很多問題，但是也應該認識到發展也會產生新的問題。回想1991年的時候，我國的城鄉差距、區域差距盡管存在但還不像現在這么突出。相反，經過近20年的發展，城鄉、區域差距進一步拉大并已經成為中國現代化過程中的兩大難題。城；居民收入差距由1991年的2.21:1擴大到2009年的3.33:1，東部與西部人均GDP差距也由1991年的1.85:1擴大到2008年的2.31:1。持續的差距拉大使得提高統籌層次難度越來越大。基于此，在2007年10月15日，胡錦濤總書記在十七大報告中明確指出：“提高統籌層次，制定全國統一的社會保險關系轉續辦法。”正式明確把社會保險關系轉續作為提高統籌層班的過渡性安排。在2009年12月22日召開的國務院常務會議上通過了《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》并從2010年1月1日起施行，歷經兩年多后，社會保險關系轉續這一過渡性安排才姍姍而來，真可謂是“千呼萬喚始出來”。這里，我們不禁要問：“作為過渡性安排的社會保險關系轉續辦法出臺我們用了兩年多，那么作為根本性制度安排—提高統籌層次所需的時機何時才能成熟、條件何時才能具備、目標何時才能實現呢?”
　　筆者認為，提高統籌層次實質是一個利益的再分配問題，提高統籌層次不可避免會遇到既得利益群體或者先富者的干擾和阻撓，所以提高統籌層次更需要講大局意識和政治意識，提高統籌層次所涉及的利益分配和調整也更需要公共政策的強勢牽引以及決策層的一種政治決斷。
　　
　　三、“互補觀念”
　　
　　主要體現在商業保險與社會保險的關系上。無論是一些專家學者的論述中把商業保險列為補充保障的內容，還是在黨和政府的文件中提到的“以商業保險為補充”，兩者的共同點都在于認為商業保險與社會保險的關系是互補的。但卻忽略了兩者隱含的層次關系，也即認為兩者的互補性高于層次性。可是只要認真分析一下社會保險和商業保險的性質和所追求的目標就會發現，兩者的層次性要高于互補性。社會保險是由政府舉辦的、旨在為可能遭遇各種必然性或偶然性風險并參加了社會保險的社會成員提供各種援助。是一種具有公益性和福利性的社會保障制度。商業保險則是由專門的保險公司經營、通過與參加商業保險的社會成員訂立保險合同建立保險關系進而分散參保者可能遭遇的偶然性風險的保險形式，是一種以營利和“嫌貧愛富”為典型特征的企業經營制度。
　　在談及商業保險與社會保險的互補關系時。論述主要集中在四個方面：服務對象上的互補性、保險項目上的互補性、滿足需求上的互補性、發揮作用上的互補性。有的學者通過論述兩者在服務對象上的互補性，提出把被社會保險排除在外的大多數的農業人口由參加商業保險來補足以實現服務對象上的全覆蓋，可是不能忽視的是商業保險是以贏利為目的的，最終只會導致農民收入的減少和農民權益的二次受損。這與中央提出的“多予、少取、放活”的方針是相悖的，也與社會保障制度建設的初衷和目的相背離。如果說通過商業醫療保險在農特還有一點可行性的話，那么寄希望于商業養老保險來解’決7億多農民的養老問題則是既缺乏理論論證，更沒有現實的可行性。在保險項目和滿足需求上，兩者的互補性仍然是以層次性為基礎的。因為在保險項目和需求滿足上。商業保險的層次和水平都較社會保險要高。而在發揮作用方面，兩者的層次性仍然高于互補性，因為社會保險的作用在于保障勞動者的基本生活，為勞動者提供的是基本保障、生存保障，而商業保險的作用在于滿足參保人較高層次的保障需求，為參保人提供的是高級保障、發展保障。因此，在談及兩者的關系時，我們應該充分認識到層次性高于互補性，轉變“互補觀念”。
　　
　　四、“效率觀念”
　　
　　在中國社會保障制度建設過程中，“效率論”一直干擾和阻礙著制度發展的進程和速度，總結“效率論”的各種觀點。可以發現主要有三種：“原始積累不可避免”、“國家財力不足”、“重視公正便會妨礙效率”。以下對這三種主要觀點作一認真分析。
　　主張“原始積累不可避免”，認為在現代化過程中，不可避免地要出現一個殘酷的、犧牲多數人利益的原始積累期，把損害多數人的利益視為理所當然的事并放任下去。主張“國家財力不足”，認為中國是一個發展中國家，國家財力十分有限，應當先進行社會總財富的積累之后再實現社會保障的公正。主張“重視公正便套妨礙效率”，認為重視公正必然導致多數人剝削少數人的貢獻，從而妨礙效率的提高、損傷社會活力。盡管效率論的各種主張和論述各不相同，但卻都無視兩個事實：一是農民為中國的現代化和工業化提供了最初的資金積累。而且那些資金的積累還是通過很低的農產品價格，即工農產品價格剪刀差的方式來完成的；二是農民各項權益的嚴重受損。而論調的背后卻是少數強勢群體對多數弱勢群體先前受損利益的否定以及少數強勢群體對自身既得利益的維護。追根究底，會發現三者都是主張維護既得群體的利益而不是全民共享、市民社會而不是全民社會、精英社會而不是全民社會。這些主張的影響具體表現在對社會保障支出提高的影響上，改革開放30年來，中國財政性社會保障支出如“老牛拉車，緩慢前行”，增長速度不僅遠低于財政收入年均14 1％的增速。也低于GDP年均9.8％的增速。
　　盡管“原始積累不可避免”、“重視公正便會妨礙效率”等效率論調市場越來越小，但是效率論調的影響卻并沒有消除，財政性社會保障支出占財政支出的比重一直徘徊在10％一12％而得不到大幅提高就可以說明在很大程度上就是受了效率論調的影響，這說明效率論調的影響還有不小的市場。因此，對于《中國社會保障改革與發展戰略》一書中希望的到2012年將財政性社會保障支出占國家財政支出的比重不低于15％的目標能否實現，筆者對此仍持謹慎態度。在社會保障制度建設過程中，要轉變“效率觀念”，避免“效率困惑”，如此，社會保障制度建設才能獲得國家財政的大力支持和持久保證。
　　
　　五、“爭論觀念”
　　
　　主要體現在社保費稅之爭上。對社會保障資金籌資方式的稅費之爭由來已久，而其實質則是社保籌資方式的征收權之爭。從費派認為我國不宜開征社會保障稅，因為這既不符合我國國情也不符合國際發展趨勢，費改稅將與統賬結合的社會保障制度模式形成沖突。從稅派則認為我國應該通過社會保障稅來籌集社會保障資金，費改稅才是真正的國際趨勢和國際慣例。此外，從稅派也把社保制度運行中出現的統籌層次不高、資金被違規椰用、收支缺口較大、投資收益偏低等各種問題出現的原因都指向了社會保障繳費，而且在對社會保障稅的可行性缺乏充分論證和形成共識的情況下就對社會保障稅的稅制要素、課征范圖以及征收管理等作出了許多具體設計。然而十多年的社保費稅之爭，雖然耗費了大量的學術、經濟甚至政治資源，但是仍然沒有形成共識，至今還是各執一詞。更重要的是，十多年的社保費稅之爭也使得中國社會保障制度建設貽誤了不少的改革發展機遇，而這正是這場爭論的最大代價。
　　對于這一問題，筆者曾在《對要求社保費改稅理由的質疑》一文中指出：從稅派主張費改稅的許多理由并不成立或至少說是不很科學，還有待進一步去論證，而認真考慮到現實國情、制度本身及制度實施的各種障礙和現實條件，應穩妥地走繳費籌集社保資金的道路。理不辨不明，但是當道理已經明確時，一味的爭論不僅會使辯論失去應有的意義和價值，而且還會影響社會保障制度其他方面所需的理論支撐和指導的研究并干擾政治決策。對于爭論問題，鄧小平有句名言：“不搞爭論，是我的一個發明。不爭論是為了爭取時間千，一爭論就復雜了，把時間都爭掉了，什么也干不成。不爭論大膽地試，大膽地間。”(鄧小平文選》第三卷第374頁)不搞爭論可以說是改革開放30年的重要經驗，而持續的爭論卻是中國社會保障制度建設的一大教訓。重溫小平的這句名言，中國社會保障制度建設可以得到很多有益的啟示。
　　而在已進入立法審議階段的《社會保險法》草案中也沒有能夠為這場持續了十多年之久的費稅之爭一錘定音，只是規定：“社會保險費的征收機構和征收辦法由國務院規定。”可以預見，社會保障費稅之爭還將持續下去，只是會由“明槍實戰”轉為“暗中角力”。如此還將耗費大量的資源、錯失不少的機遇到。進而對社會保障制度建設產生負面影響。
　　
　　六、“目標觀念”
　　
　　主要體現在理想目標時設定上。從十五大報告“建立社會保障體系”到十六大報告“建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障體系”再到十七大報告“加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系”。對于社會保障制度的論述篇幅，從十五大報告的78字到十六大報告的192字再到十七大報告的354字，這都體現了執政黨和決策層對社會保障制度建設重視程度的增加。另外，在凝聚了社會保障理論界共識的《中國社會保障改革與發展戰略》一書中也提出了社會保障制度建設的戰略目標是“公平、普惠、可持續的社會保障體系”“在中華人民共和國成立一百周年前后邁向中國特色社會主義福利社會”。可以看出，無論從理論上還是政治決策上，中國對于社會保障制度的建設目標逐漸清晰，也更加具體、更加完善、更加全面。
　　制定目標旨在明確中國社會保障制度的奮斗方向，給各級官員以社保工作做指導，提振民眾消費預期和生活信心。社會保障制度建設在避免了目標簡單化和模糊化的同時。制度建設的目標也變成了一個龐大的體系，現實目標、長遠目標、中期目標、戰略目標等等各種目標相互交織、錯綜復雜。這樣，目標的多樣化讓民眾眼花繚亂、心生疑問，也讓各級官員不知重點、難得要領。同時在目標設定的同時，若缺少具體的、可操作的、切實可行的措施，目標就會落空。在社保統籌層次提高上就有這樣的教訓。1991年就確立了社保省級統籌的目標，但是至今的28年一直沒有出臺實現目標的具體方案，因此，這一目標也就流于制定。正如社科院鄭秉文教授曾指出的：“在改革中，我們更多地在戰略上是個贏家，而在戰術上則往往疏于制定具體方案。天下大事，必作于細，否則。很容易從戰略上的贏家變成輸家。”所以，我們更應該找到實現目標的路徑和工作的抓手。不可讓目標的多樣影響了社會保障事業的發展進程。因此，社會保障制度建設應該加強目標管理。加強對目標的督促檢查和考核評估，避免出現“贏之于藍圖描繪、失之于制度落實”的尷尬，轉變“目標觀年”避免“望梅止渴”、“畫餅充饑”。
　　
　　七、“籌資觀念”
　　
　　主要體現在重籌資、輕管理、重開源、輕節流。可謂是：多問采處，卻不知病在去處。長期以采。由于國家對社會保障的投入較少以人社會保障基金存在巨大的收支缺口等因素，更多強調采用多種途徑籌集社岔保障基金，以及對基金的監管，而疏于對社會保障資金使用的效果管理和績效評估。
　　在社會保障制度的實施過程中，各種騙保現象曾大量存在，“開小車、吃低保”和“開小轎車的失業者”在有些地方也時有發生，而社會保障主管部門對騙保及各種“道德風險”的解決和打擊力度明顯不足。這不僅讓社會保障的實施效果大打折扣，更主要的嚴重影響!了公民對社會保障制度的信心，降低了以追求公平為目的的社套保障制度的公信力。社會保障管理中的道德風險與欺詐現象，也是形式多樣、五花八門，諸如個人過度消費、冒名頂替、掛床住院、弄虛作假騙取待遇、違反政策提前退休、瞞報繳費基數、借用別人的醫療卡就醫、偽造編造病歷及醫療費收據等等。而1999年開始施行并延用至令的《社會保險費征繳暫行條例》對于社會保障方面的違法行為處罰力度顯然不夠，罰款較輕，震懾性條款“情節嚴重，構成犯罪的，依法追究刑事責任”多是備而不用，難以真正起到震懾作用。“提供虛假鑒定意見”“提供虛假診斷證明”等情形雖在處置辦法明確列出，但是對于具體如何處罰卻未加說明。致使該規定“形同虛設”。
　　再者，近年查處的社保大案，無論是上海社保基金案和廣州養老套揶用案，還是湖南郴州住房公積金挪用案和河北省電力公司社保中心社保基金挪用案，共同點都是社會保障資金的違規挪用，而對社會保障資金其他方面的問題，查處力度顯然遠遠不夠。加之，近年來，國家對社會保障的財政投入也不斷增加，因此。加強對社會保障資金使用的監管顯得尤為重要。近年來頻發社會保障方面的腐敗案件，如貴州套取農民工就業培訓資金系列窩壤等，已經為我們敲響了警鐘。因此，對于社會保障資金的籌集、管理、使用等環節都應該進行績效評價和風險評估，加強社保資金的管理監腎。加強對社會保障經辦機構以及對社會保障主管部門的監督，嚴防社會保障領域的監管滯后。此外，對于各種欺詐行為要加大懲處力度，真正做到“開源”與“節流”并舉，“保障”與“處罰”共施。如果以后還是“重籌資、輕管理、重開源、輕節流”，那么，社會保障基金就可能成為一個填不滿的“資金黑洞”。
　　
　　八、“公平觀念”
　　
　　社會保障制度建立和實施的出發點和目的在于維護社會穩定、維護社會公平正義，促進社會和諧、協調發展。在凝聚了中國社會保障理論界高度共識的《中國社會保障改革與發展戰略一理念、目標與行動方案》一書中這樣論述：“公平是現代社會保障制度的核心價值追求。”“‘創造公平、維護公平、促進公平，是這一制度與生俱來的獨特使命。”但是，一個制度建設殘缺、覆蓋范圍有限、待遇標準各異的社會保障制度，則會使社會保障制度的初衷和實施效果大打折扣，而且還極有可能成為社會不穩定的潛在導火索，破壞社會公平正義、阻礙社會和諧發展。所以，需要格外重視社會保障制度建設的各個環節，設計好并實施好，因為任何一個環節的漏洞都會使制度設計的初衰和實施效大打折扣并且產生不良的后果。
　　從制度建設來看。條條分立、塊塊分割的制度建設，諸如公務員制度、事業單位制度、城鎮企業制度、農民制度、農民工制度等，使得本就不完善的中國社會保障制度更顯得支離破碎、紛繁蕪雜。而條塊分割的“碎片化”制度背后的實質則是區域發展水平差異和部門利益水平差異在社會保障制度建設方面的反映。任何制度的建設都依賴于相應的經濟基礎，因此區域發展差距和部門利益差異的不公平也就很自然地體現到社會保障制度建設的完善與否后以看及待遇水平的高低上，而這無疑是把本來就不公平的區域差距和部門利益差距制度化并加以延續，把經濟領域的不公平轉化并延續到社會領域。
　　
　　從覆蓋范圍來看，社會保障制度仍未將占中國人口絕失多數的農民覆蓋進來，而是被排斥、被游離于社會保障制度之外。截止2008年底，基本養老保險仍有8.5億多人口束被覆蓋，其中只有5595萬農民參加了基本養老保險，僅占農民總數的7.76％，2008年領取了養老金的農民共有512萬人，僅占農村老年人口的5.34％；基本醫療保險仍有1.7億城鎮居民未被覆蓋；對工傷保險需求最迫切的農民工只有4942萬人參加_工傷保險，僅占2.25億農民工總數的21.96％。而且即使被制度覆蓋也因待遇水平過低而難以發揮應有的作用。相反，作為少數強勢的機關事業單位及城鎮企業(尤其是國有企業)職工來說，享受的制度保障就從未間斷，尤其是機關事業單位人員的保障待遇水平更是隨經濟發展而不斷提高。如此，社會保障的覆蓋范圍經歷了從少數強勢到多數弱勢的過程，很顯然，這是與社會保障制度設計的初衷和實施的目的相悖的。
　　
　　從待遇水平來看，機關事業單位與企業、城鎮居民與農村居民差距甚大，比如，機關事業單位與企業人均離退休費差距已由1990年的1.17倍擴大到2005年的1.98倍，而且機關事業單位人均離退休費的增長率也要高于企業。此外，目前我國財政性社會保障資金投入絕大部分是投向了城市，而用于農村社會保障制度建設的投入則相對較少。因此，這一追求論平的制度仍然尷尬地發揮著拉大貧富差距的作用，它保障了部分弱勢群體的基本生活進而免除了其生存危機，同時，也由于待遇水平的高低差異拉大了社會的貧富差距。所以，被譽為“收入分配的調節閥”的社會保障制度天然地追求公平不等于社會保障制度的實施和建設就能自動地實現公平。因此，在制度實施過程中，需要轉變“公平觀念”，避免社會保障領域出現好的愈好、環的愈壞、多的愈多、少的愈少的“馬太效應”，在制度建設的各個環節、各個步驟和各個方面都要始終堅守公平這一核心價值理念，因為“偏離公平這一價值理念的制度安排必然帶來制度的異化”。
　　以上闡釋了以往中國社會保障制度建設過程中的八大教訓，令人高興的是現在社會保障制度建設也正在汲取以往的教訓。此外，執政黨和決策層的高度重視、制度建設的經濟基礎更加雄厚、公民對社會保障的迫切需求以及理論研究的有力支撐等都為中國社會保障制度建設提供了前所未有的、難得的發展機遇。汲取教訓以指導未來，抓住機遇以乘勢而上，這樣，離建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系就套為期不遠。中國邁向福利社會的美好夢想也將逐步實現。
　　(責編：廉