城鎮發展的區域分析及都市圈規劃

　　摘 要：文章對河北省保定市城鎮發展的區域條件進行了較為深入的分析，保定市發展應該依托京津冀經濟圈，充分利用京津的各種優勢資源，發揮后發優勢，積極創造條件接收京津由于產業結構調整而轉移下來的產業，促進保定市經濟發展。依據保定市的自然經濟條件，保定市劃分為優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區，依據城鎮所在的主體功能區域特征確定城鎮的性質和發展方向。闡述了保定市都市圈規劃的必要性以及都市圈內部保定市區和衛星城之間的分工協作關系，分西部太行山區和東部平原區兩個部分闡明保定市區與市域腹地的關系。最后指出保定市城鎮發展定位。
　　關鍵詞：城鎮發展 區域分析 都市圈 保定市
　　中圖分類號:F207 文獻標識碼:A
　　文章編號:1004-4914(2011)04-045-03
　　
　　將研究重心置于城市和外部環境之間的界面上，兼顧城市內外各種主要因素，使抓住轉瞬即逝的機會成為可能，成為一個對發展機遇時刻有準備的城市。在全球經濟一體化的大背景下，一個城市的發展往往更多地受到大環境的影響，對于城鎮所在的區域進行深入的分析，對城市的功能定位更具有指導作用，因此必須重視城市與區域的關系。城市不僅是一個地理實體、特定的人類住區、人口高度集中的聚落形式，城市還是區域的焦點、核心和組織中樞，區域是城市發展的基礎。所以，必須從區域發展的角度認識和理解城市。在進行城市規劃過程中，不能單純地從城市自身的條件和基礎出發，而是要從城市與區域之間的錯綜復雜的社會經濟聯系或關系中，從依托和帶動區域發展的角度，全面綜合地探討城市發展問題。
　　一、京津冀經濟圈背景下的保定市發展
　　1.保定落后表現。首先，表現在保定市產業結構落后，北京市已經形成了三、二、一的國際化都市型產業格局，處于工業化的高級階段；天津市形成了二、三、一的工業城市產業格局，處于工業化中級階段；保定基本上處于工業化初期階段。在經濟發展中總是處于供應京津的傳統發展狀態，沒有建立起以自己為中心的覆蓋京津冀的產業。其次，人均GDP低：2006年，北京市人均GDP達到50467元，天津市達到41163元，河北省只有16962元，而保定只有14336元，保定不僅與北京市、天津市差距過大，而且低于河北省平均水平，二元經濟特征明顯。第三，城市化水平低：2006年，北京為75.60%，天津為60.09%，全國平均水平為44.9%；據研究，2005年河北省11個設區市城市化率由高到低依次為：唐山46.1%、石家莊42.6%、秦皇島42.6%、廊坊40.4%、邯鄲37.8%、張家口36.4%、滄州35.4%、衡水35.1%、邢臺34.8%、承德32.0%、保定31.8%；保定的城市化水平在全省處于較低水平。
　　2.后發優勢。美國經濟史學家亞歷山大·格申克龍（Alexander Gerchenkron，1904-1978）在總結德國、意大利等國經濟追趕成功經驗的基礎上，于1962年創立了后發優勢理論。所謂“后發優勢”，也常常被稱作“落后得益”、“落后的優勢”、“落后的有利性”等。我國學者結合中國實際，提出并闡述了“后發優勢驅動假說”，指出后發地區通過引進、模仿、學習（包括技術和制度兩方面），可獲得后發利益（Late-developing Advantage），從而具有后發優勢。由于其學習成本（Learning cost）大大低于創新成本，使后發優勢（包括技術性后發優勢和制度性后發優勢）不小于先發優勢。這種由后發利益而具有的后發優勢是后發地區追趕式高速增長的主要動因。
　　作為后發地區存在著有別于先發地區的方式或途徑來達到與先發地區同樣發展水平或狀態的可能性，即后發地區存在著因其相對落后所擁有的特殊利益。這種益處既不是先發地區所能擁有的，也不是后發地區通過自身努力創造的，而完全是與其經濟的相對落后性共生的，這種特殊利益既有技術性的，也有制度性的。但是，這種后發優勢是潛在的不是現實的，只有通過自身努力、創造條件，才能使潛在變為現實。就保定市目前的現狀而言，京津地區屬于先發地區，保定市則是后發地區。因此，保定市在實現經濟增長、經濟趕超過程中，要從實際出發、創造條件，通過引進、模仿、學習，充分發揮技術性和制度性的后發優勢，實現地區經濟高速增長。從產業來看，在京津冀經濟圈發展過程中，在市場經濟條件下，充分發揮京、津、冀三地經濟發展方向的同一性、產業結構互補性的特點，促進生產要素的自由流動，加速產業的整合與重組，實行地區經濟聯合與協作，可以說，京津冀經濟圈的打造，為保定后發優勢變為現實創造了前所未有的有利條件。從交通來看，保定市緊鄰北京市，有京廣鐵路、高速公路和即將建成的高速鐵路，保定距北京的時間距離為60分鐘，高速鐵路建成后為30分鐘，非常有利于保定市與北京的往來；保定市與天津有高速公路聯系，根據保定市交通規劃將建成保定至天津城際鐵路，以后保定與天津的聯系將更加緊密。
　　3.產業梯度與產業轉移。京津保各自經濟影響力的巨大差異造成了城市發展的不平衡，這種不平衡只有通過產業轉移才能縮小，進而實現京津保的共同發展。
　　產業梯度：產業梯度是區域發展過程中經濟發展程度、產業結構狀況以及生產要素稟賦等方面的差異。京津兩大城市是京津保區域經濟發展過程中的中心，保定為經濟腹地，由此京津保地區在空間和經濟發展上具有資源互補和產業梯度轉移的需求，生產要素稟賦的差異性是地區間經濟協作的根本原因。京津保的要素稟賦各有特點：京津具有明顯的資金、技術和信息的優勢，而自然資源尤其是土地資源和水資源明顯匱乏，京津保經濟一體化的發展前提就是資源稟賦的互補。區域經濟一體化的發展過程中不僅表現在資源的單方向聚集即極化效應，而且還表現為擴散效應。兩種效應所產生的經濟效果有很大不同：極化效應促進經濟中心的形成，擴散效應使得經濟中心帶動周圍地區的經濟發展。京津保的經濟發展過程中，存在著一定程度的擴散效應，但極化效應表現突出，這主要是因為：要素由環京津的價格較低的地方流向京津價格較高的地方，京津較高的經濟發展水平導致其較高的要素回報，從而也導致較多的資源流向京津地區。
　　產業轉移：產業轉移以產業梯度為基礎。由此，產業轉移指一個區域內部的某些產業從一個地區轉移到另一個地區的過程。京津冀北地區由于產業梯度而形成產業轉移是非常必要的。隨著產業結構升級，京津已經處于產業生命周期的末端，為促進產業結構升級必須將其產業的一部分轉移到京外的近京津地區，冀北地區尤其是保定就成為這一產業轉移中具有明顯區位優勢的首選地區。
　　二、地域主體功能區劃指導下的城鎮發展
　　1.主體功能區概述。地域主體功能區劃是指依據資源環境承載力、現有開發密度和發展潛力，統籌考慮生態功能和經濟社會發展方向，從區域空間開發適宜性和區域經濟社會發展戰略定位的角度，將區域劃分為具有特定主體功能的不同空間單元的地域研究方法。主體是指一個地區承擔的主要的功能，或者是發展經濟，或者是保護環境，或者是其他功能；“主體功能”指的是開發內容，較大空間單元的功能是多樣的，但相對來講必有一主體功能，它決定了區的空間屬性和發展方向，是地域主體功能區的核心，之所以標明“主體”，是因為在一個主體功能區內，其功能是多元的、綜合的，除了主導功能，還有輔助功能、次要功能。
　　
　　《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》指出，“各地區要根據資源環境承載能力和發展潛力，按照優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發的不同要求，明確不同區域的功能定位，并制定相應的政策和評價指標，逐步形成各具特色的區域發展格局。”可見，主體功能區有四種基本類型，即優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區。
　　2.保定市主體功能區劃類型。
　　（1）優化開發區。優化開發區是指國土開發密度己經較高，資源環境承載能力開始減弱的區域，也是提升區域競爭力的重要區域和人口及經濟密集區。保定市優化開發區主要包括保定市區、安新縣，面積為8.2萬km2，占全市總面積的3.71%，人口為138萬人，占保定市總人口的11.79%。保定市區為保定市經濟社會發展的核心集聚區，其國土開發密度較高且環境承載能力開始減弱，要著力發展新技術、裝備制造、現代物流、科教文化，努力建成高新技術的研發區、高新產業的成長區、大型企業的集聚區，形成全市汽車及零部件制造基地、新能源及能源設備制造基地、軟件基地、高技術研發及成果轉化基地和科教文化中心，打造保定市制造業和現代服務業。安新縣總體經濟發展水平較高，但因其緊鄰國家級景區、重要濕地保護區白洋淀，所以該區域要以集約發展、優化提升、保護生態環境為主。
　　（2）重點開發區。重點開發區域是指資源環境承載能力較強，經濟和人口集聚條件較好的區域，支撐該區域經濟發展的重要增長極。該類區域要充實基礎設施，改善投資創業環境，促進產業集群發展，壯大經濟規模，加快工業化和城市化，承接優化開發區域的產業轉移和限制開發區域、禁止開發區域的人口轉移，逐步成為支撐地區經濟發展和人口集聚的重要載體。相較優化開發區域而言，重點開發區經濟基礎要薄弱一些，現有開發密度也小，但資源環境承載能力較強，發展潛力較大。該區人口537萬人，面積76.5萬km2，分別占全市的45.95%和30%。重點開發區的經濟發展水平較高，為保定市未來發展的關鍵所在。從空間分布看，該類功能區域主要分布在東部地區，沿京廣鐵路、京石高速公路地區比較密集，主要表現為分別以清苑、滿城、徐水3個衛星城，涿州、高碑店、定州3個經濟發展次中心，其它（高陽、鑫縣、容城、雄縣、安國、定興、淶源、易縣、曲陽、順平、博野、淶水等）縣域特色經濟產業為核心的增長極，每一個增長極都是以中心鎮或縣城（縣級市市區）為中心輔以周邊發展條件較好的鄉鎮構成。
　　衛星城為保定市區未來經濟拓展的主空間，其發展要以節能、節水、節地、節材為重點，加快基礎設施建設，合理利用環境承載能力，充分發揮經濟基礎較雄厚、技術創新能力較強、經濟發展帶動作用較突出的優勢，依托保定市區發展，重點發展紙制品深加工、醫療器械、機械制造、新型建材、電子信息、生物工程、醫藥化工、倉儲物流、食品添加劑及飼料、汽車配件等產業，盡快形成規模優勢，推動整個工業優化升級和持續發展，把清苑、滿城、徐水建成新興行業優勢突出、技術先進、管理科學、充滿活力的保定市工業衛星城。
　　保定市經濟次中心發展區要依托良好的加工業和商貿流通基礎，著力發展汽車及零部件業、新型建材業、食品工業、現代農業和現代物流業，形成定州汽車工業區和煤焦化工業園、涿州新建材工業區、高碑店北京博納科技園區、白溝工業園區及沿京廣鐵路、京石高速公路兩側發展以加工業為主的傳統產業帶和基礎產業帶，該重點開發區今后要加大開發強度，做大做強功能載體，增強產業和人口集聚能力，提升工業化和城市化水平。
　　其它各縣特色經濟產業重點發展區應以循環經濟為指導，依托區域內骨干企業，加快推進縣域特色經濟建設，重點發展定興汽車、容城服裝、高陽紡織、雄縣革塑與乳膠、安國中藥、淶源礦產品加工、淶水玻璃制品、易縣建材鑄造、博野蠡縣橡膠、鑫縣羊絨、曲陽雕刻、順平塑料等工業園區。
　　（3）限制開發區。限制開發區是指資源承載能力較弱生態環境惡化問題嚴峻、較大區域范圍生態安全以及具有重要生態服務功能的區域。該區面積為101.8萬km2，占全市的46.25%，人口為390.5萬人，占全市的33.38%。保定市的限制開發區主要分兩種類型：一是生態保護地區，指環境承載力較弱、或生態惡化問題嚴重、或在本地區具有較高生態功能價值的區域。二是農業地區，指在保定市具有較大食物安全保障意義的區域。生態保護地區主要集中于保定市西部山區和丘陵區，其分布較為集中，是保定市重要的生態屏障，市域東部的某些區域滿城縣滿城鎮、南韓村鎮為二級水源保護區，大冊營鎮是保定市地下水漏斗區，雄縣雄州鎮、容城縣平王鄉、安新縣大王鎮緊鄰白洋淀受自然生態的制約較大，為發展高代價地區，也是保定市生態需保護的區域；農業地區主要分布在東部平原區，這些區域的農業基礎條件較好，而綜合發展水平不高，是保定市未來農業發展的主要區域。
　　限制開發區應嚴格控制開發強度，逐步減少城鎮和農村居民點占用的空間，在現有布局基礎上進一步集約開發，堅持資源開發與環境保護并重，嚴格保護自然植被，禁止開墾草地和濕地等行為，維護或修復森林、草地、濕地等生態系統，保護重要物種棲息地，逐步調整開發強度和開發結構，促進產業結構轉型。限制“開發”不是限制“發展”，限制開發只是限制大規模的工業化和城市化活動，適宜的發展是被允許的。該類區域要堅持保護優先、適度開發、點狀發展，因地制宜發展生態經濟和資源環境可承載的特色產業，加強生態修復和環境保護，引導超載人口逐步有序轉移，實現經濟社會持續、協調發展。
　　（4）禁止開發區。禁止開發區指生態敏感區或在市域發展中承擔重要生態服務功能的區域，保定市禁止開發區面積為35.5萬km2，占全市的16.13%，人口為5.3萬人，占全市4.51%。它主要包括白洋淀濕地保護區、金華山—橫嶺子褐馬雞自然保護區以及大茂山自然保護區、白石山自然保護區、狼牙山森林類型自然保護區、阜平沱梁自然保護區、西大洋水庫上游自然保護區、王快水庫周邊及上游自然保護區、安各莊水庫上游自然保護區、天生橋國家級地質公園、千佛山森林公園、野三坡世界地質公園、西勝溝自然風景區、南湖自然風景區、龍潭湖自然風景區、世界文化遺產清西陵、地表水飲用水源地保護區西大洋水庫、王快水庫、安各莊水庫和一畝泉地下水源地保護區。該區域主要承擔全市生態環境涵養、水源保護、景觀服務等多重功能。該類型區不宜作進一步的開發，今后要實行強制保護，確保生態平衡和自然特色、改善區域生態環境質量的核心區域。要重點保護生態環境，適度發展景觀農業、生態產業與旅游產業，嚴禁不符合區域功能定位的各種開發建設行為。
　　三、以保定都市圈為中心的城鎮發展
　　1.保定都市圈規劃的必要性。都市圈是由一個或多個中心城市和與其有密切社會、經濟聯系的鄰接城鎮組成，具有一體化傾向的協調發展區域，是以中心城市為核心，以發達的聯系通道為依托，吸引輻射周邊城市與區域，并促進城市之間的相互聯系與協作，帶動周邊地區經濟社會發展，可以實施有效管理的區域。都市圈的形成是中心城市與周圍地區各種要素雙向流動的結果，都市圈的本質在于淡化行政區劃，從區域角度強化城市間的經濟聯系，形成經濟、市場高度一體化的發展態勢；協調城鎮之間發展的關系，推進跨區域基礎設施共建共享；保護并合理利用各類資源，改善人居環境和投資環境，促進區域經濟、社會與環境的整體可持續發展。
　　
　　多年來，保定市的城鎮積聚力和經濟輻射力有限，人口規模也不算大，因此，加快保定市的發展以及城鎮的發展是推進保定經濟發展的關鍵。目前保定的城市化率只有31.8%，較全國41%的城市化水平相差10個百分點。保定市的傳統產業相對較重，產業結構需要全面提升，在經濟發展中遇到產業結構的瓶頸。保定市的城市總面積為22113km2，市區面積僅有314km2，市區人口為84.9萬，城鄉總人口1070萬，保定要利用城市化戰略推動區域經濟發展，這意味著保定市要用1/15的人口帶動比市區面積大71倍的面積的經濟發展，存在小城市與大地域之間的矛盾，即在拉動整個保定區域城市化的進程中核心城市的拉動力不夠，保定中心城市發展不夠強大，難以有效帶動20多個縣級區域的發展，同時缺少中等城市，縣級市發展比較均衡，沒有形成保定市以外的區域經濟中心。因此，僅依靠保定市區的發展很難帶動整個保定市的經濟發展，需要以保定市區為中心城市，并與周邊的城鎮分工協作，打造保定都市圈，才能夠作大作強保定市，從而帶動整個保定市域的經濟發展。
　　2.都市圈內部城鎮之間經濟分工與協作。都市圈內部城鎮之間經濟分工與協作是打造保定都市圈的關鍵所在，都市圈由主城區、外圍組團和重要建制鎮構成。其主體是“1+3”，“y”字型空間布局形態。“1”為主城區，“3”為滿城、徐水、青苑三個組團，外加漕河、大王店、南韓村、魏村四個重要建制鎮，整個都市圈形成一個主城區、三個一級組團（或衛星城）、四個二級組團的空間布局。即城鎮內部相對集中，城鎮組團之間設有一定的生態防護距離，通過綜合交通網絡將各城鎮連接為有機整體。
　　保定主城區將成為有較強城市綜合實力，能輻射和帶動全市域經濟和社會共同發展的都市圈的中心。主城區是都市圈的核心，以金融、文化、科技、信息、服務等職能為主，今后應優化土地利用結構，退二進三，重點發展第三產業，提高基礎設施現代化水平，形成布局合理、設施完善，融古城風貌和現代文明于一體的都市圈核心。滿城處于保定市主城區的西部，河流上游位置，工業只能發展無污染的一類工業，因此，都市圈工業用地布局結構調整總方向為一類工業向滿城組團轉移，嚴格限制二、三類工業的發展，以發展無污染的一類工業和旅游業為主。二類、三類工業向徐水組團和清苑組團轉移。清苑縣位于保定市主城區的側風向，不會對主城區造成污染，因此以發展重工業和化學工業為主。徐水縣位于保定市主城區的主導風向上，以發展無大氣污染的食品及電子、機械制造業為主。主城區西北部的二、三類工業要轉移出水源地，西部保留的工業組團以一類工業為主，西部其他地帶的工業，根據其工業性質搬遷到適當位置。高新技術產業向漕河組團轉移。
　　在主城區外圍，除發展清苑、滿城、徐水三個一級組團外，根據未來的交通導向、城鎮布局要求，重點扶持漕河、大王店、南韓村、魏村四個二級組團，進行重點建設。漕河組團，是未來都市圈高技術制造業基地和物流配送基地，重要的倉儲區。組團主體位于107國道與京廣高速公路之間，組團與主城區北二環還要有500m的綠色隔離帶。南韓村組團，職能以農副產品加工業、無污染制造業、生態旅游業、居住為主。大王店組團，職能為在原有特色農業加工基礎上，以發展食品加工業為主。魏村組團，位于清苑組團西部，以綜合性居住功能為主，是將來都市圈居住拓展的主要方向之一。
　　3.都市圈與轄區腹地關系。腹地經濟是中心城鎮經濟發展的重要支撐，中心城鎮經濟是腹地經濟融入宏觀經濟體系的重要橋梁和紐帶，中心城鎮與腹地只有良性互動發展，才能增強區域整體實力和競爭力。保定都市圈作為連接京津冀經濟圈與腹地的樞紐，腹地利用保定都市圈向外發展，保定都市圈利用腹地配套能力拓展服務功能。
　　其一，保定市都市圈與西部太行山區良性互動。保定市西部山區礦產資源豐富，保定都市圈從西部山區就近獲得發展所需的資源、要素，同時，客觀上也釋放了山區所蘊藏的經濟增長潛力，使他們在向都市圈提供資源和要素的同時增加了經濟收益，因此，保定市西部山區的經濟發展應和保定都市圈的發展結合起來，形成優勢互補，這樣才能獲得更好的發展機會。保定市區吸引了大量西部山區的人口到保定市區定居，促進了保定市區規模的擴大，同時也起到了減輕山區生態環境的壓力和就業壓力，為保護太行山脆弱的生態環境具有重要作用。
　　其二，保定市都市圈與東部平原區良性互動。保定市東部平原區是工業企業集中的區域。保定市區科技實力雄厚，擁有國家級、省級各類科研機構140多所，各類科技人員32萬，市區每10萬人擁有科技人員比例居河北省之首，高于全國平均水平。保定市教育事業發達，有華北電力大學、河北大學和河北農業大學等10所高等學校，9所民辦高等學校。保定市區雄厚的科技力量和發達的教育給保定市東部平原區輸送了發展所需的生產技術，帶去了新的信息、新的觀念，這樣，就提高了他們的發展能力，刺激了他們的發展欲望。
　　四、保定市的發展定位
　　在服務京津的同時與京津聯手打造自己的核心產業，謀求創新型經濟增長是保定崛起的根本。為此，要從多方面著手定位保定在京津冀經濟圈中的戰略地位。
　　1.打造學習型城市。這里的學習型城市是指政府學習、企業學習和個人學習。保定市政府要實現與京津對接，充分利用保定市的后發優勢，需要政府帶頭，理順保定市與北京、天津的關系，在不同層面上主動加強與北京、天津的協作，這個過程其實是政府的一個學習的過程。企業學習，保定市的企業與京津企業進行協作，學習他們的先進技術和管理理念、管理方式等，提高企業的運行效率和企業的競爭力。個人學習，城市發展的競爭其實是人的競爭，是人的綜合素質的競爭，通過各種方式提高人的素質，增強城市的綜合競爭力。
　　2.產業轉移的接收地。保定毗鄰京津，這是促進保定城市發展的有利條件，要充分借助京津的力量發展保定，通過產業分工尤其是與京津互補的某些優勢產業提升保定自身的城市功能和區域地位。保定市也是全國重要的工業城市：感光材料、工業裝備、汽車制造等產業的發展基礎都很雄厚，保定市是河北北部的重要經濟中心，加以與京津毗鄰的區位優勢，可以依托保定原有的經濟基礎與京津建立緊密的產業鏈條，不僅可以使京津的科研成果在保定得到產業轉化，還為京津的眾多公司在保定發展創造優惠的發展條件。
　　3.因地制宜地確定城市發展方向。依據地域主體功能區劃的結果，保定市按照“一帶兩區”發展格局，“做大中心，發展南北，保護兩翼”的發展思路，就是沿京廣鐵路的城鎮重點發展，尤其做大保定都市圈，保護西部的太行山區，保護東部華北明珠——白洋淀。
　　4.近京津地區的假日旅游中心。保定市的旅游資源非常豐富，包括保定的商業、人文資源、自然資源等。保定旅游資源豐富，共有景（區）點344個，其中已開發90個，正在開發35個，待開發219個。保定有國家級重點風景名勝區1個（淶水野三坡），省級旅游度假區3個（淶源的涼城、白洋淀的溫泉城、涿州的影視城）。保定旅游資源門類齊全，品種繁多，共八大類、69個基本類型，分五大系列：自然風光系列；水體形勝系列；文物古跡、革命遺址系列；專業市場系列；民風民俗、社會風情系列。
　　5.歷史文化名城。在以經營城市為理念的城市發展過程中，保定市的發展思路就是以特色的城市文化經營保定城市的發展。保定是原河北省省會、直隸總督署所在地，歷史悠久的文化一直傳承至今，打造以燕趙文化為文化底蘊的文化名城是保定市在眾多城市中脫穎而出且成就京南名城的重要舉措。
　　[基金項目:京津冀區劃重構背景下“雙核+雙子”四核城市集群協同發展的區域經濟學研究，教育部人文社會科學規劃項目，編號： 09YJA790070；京津冀一體化思路下以創新型新農村建設撬動河北省農村城鎮化進程的對策研究，河北省教育廳，編號：SZ2010505；城中村城市化與村民市民化--村民利益補償與新型城鄉形態視角下的城鎮化對策體系研究，河北省哲學社會科學規劃項目，編號：HB10GJ011。）
　　
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