提高山西省城鄉居民最低生活保障標準的建議和對策

　　摘要：最低生活保障制度是我國實施比較成功的一項社會救助制度。目前，在我省資源轉型綜合改革階段，最低生活保障制度在經濟發展、居民生活等方面發揮著保障民生、改善民生的重要功能。比較山西省與全國及兄弟省份最低生活保障的平均標準及投入比例，分析提高最低生活保障標準的條件。對山西省提高城鄉居民的最低生活保障標準，加大財政投入，通過采取積極的福利政策、制定科學的保障標準，推行分類施助和差異救助、建立健全低保制度的管理監督體系等積極措施，更好地發揮最低生活保障制度的有效功能。
　　關鍵詞：提高　最低生活保障標準　層次　救助
　　中圖分類號：F207　文獻標識碼：A　文章編號：1004-4914(2011)05-201-02
　　
　　最低生活保障是指國家對家庭人均收入低于當地政府公告的最低生活標準的人口給予一定現金資助，以保證該家庭成員基本生活所需的社會保障制度。最低生活保障制度作為社會救助的現代化，是國家以法律的形式保障社會成員的生存權。尤其在經濟、社會轉型的變革時期，造成貧困的原因中社會因素會更多的大于個人因素。所以，對于國家和社會來說，最低生活保障制度不僅僅是其不容推卸的社會責任，更是保障公民的基本生存權、維護公民尊嚴、保障社會穩定、縮小貧富差距、緩解社會矛盾的最后一道安全網。
　　2010年12月13日，“山西省國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區”正式獲批，標志著我省的經濟發展進入新的“全省域、全方位、系統性”資源型轉型綜合改革階段。根據黨的“十二五”規劃《建議》提出的“以科學發展為主題，以加快轉變發展方式為主線，實現經濟社會又好又快的發展”的目標。實現建設資源節約型和環境友好型社會，統籌城鄉發展，保障和改善民生。可見，改善和保障民生是我省轉型發展的出發點和落腳點。
　　
　　一、我省城鄉最低生活保障標準水平的分析
　　
　　據全國的統計數據顯示，2005年到2009年幾年間，我省的城市最低生活保障標準雖一直低于全國水平，但是差距不斷在縮小。2005年兩者相差22.8元。2006年兩者相差20.2元，2008年兩者差距最小只有5.1元，但是在2009年我省和全國的平均數據又拉大了達到15.8元(見表1)。作為我省資源轉型改革的政策支持和落腳點，提升我省居民最低生活保障標準是有政策和經濟空間的。
　　
　　根據山西省2008年和2009年國民經濟和社會發展統計公報的統計數據顯示，我省居民最低生活保障財政支出逐年提高。
　　2008年，我省全年全省納入城市最低生活保障的居民91.9萬人，比上年增加2.O萬人，發放城市低保資金15.71億元，比上年增加5.51億元；納入農村最低生活保障的居民102.32萬人，比上年增加17.81萬人。發放農村低保資金5.59億元，比上年增加2.58億元。全年全省共發放低保資金21.30億元，比上年增加8.09億元。
　　2009年，我省居民最低生活保障財政支出占社會保障和就業財政支出比重的12.84％。全年全省納入城市最低生活保障的居民94.4萬人，比上年增加2.5萬人，發放城市最低生活保障資金17.5億元，比上年增加1.8億元；納入農村居民最低生活保障人數達120.99萬人，比上年增加19萬人，發放農村最低生活保障資金9.8億元，比上年增加4.2億元。
　　但是，通過與其他中部六省相比較，我省的最低生活保障平均標準雖然一直處于中游水平，但仍需要進一步提高。以2009城市最低生活保障平均標準為例，我省排名第四名。但與排名第一的河北省相差32.6元，與第二位的安徽省也相差21.7元。
　　
　　尤其通過分析表2，2009年全國及中部省份城市最低生活保障平均標準與上年度增減比較，我們可以明顯看出在2009年我省的城市最低生活保障標準雖然有了一定的提高，但是與其他省份和全國水平相比較，提高幅度很小。如全國的平均增加是10.9％，而我省只達到6.2％。排名第一的河北省就達到25.1％。我省遠遠落后于其他省份和全國平均水平.排名僅在江西之前，與上一名次的湖南省的8.3％，都差2.1％。
　　
　　作為經濟指標和社會指標，最低生活保障標準的確定與調整，要具體聯系各省的消費水平、物價水平和財政承受能力。我國地域遼闊，經濟、社會發展不平衡，各地的生活水平也有一定的差異，最低生活保障平均標準存在差異是由各方面的因素合力決定的。所以增減幅度的比較，只是更多地直接反映居民的最低生活保障標準的高低，并不一定綜合地反映出各地最低生活保障水平。
　　那么分析表3，2009年全國及中部省份城市最低生活保障支出水平與上年度增減比較的數據，則更能反映出我省最低生活保障的支出水平在全國遠遠處于下游的水平，在比較的幾個省份中排名最后。可見，綜合考量我省的財政承受能力、我省在全國的經濟發展排名情況及與周邊省份的比較中，我省進一步提高城鄉居民的最低生活保障標準是大勢所趨。
　　
　　二、提高我省最低生活保障標準面臨的機遇和條件
　　
　　首先，國務院設立山西省為“國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區”以及山西省委、省政府轉型發展、跨越發展的思路和措施為我省提高最低生活保障標準營造了良好的政策環境。近年來我省經濟發展方式的轉變、經濟結構的調整和財政收入持續增長。2009年全省財政總收入1537.5億元，比上年增長1.28％，一般預算收入805.8億元，增長7.7％。2010年全省財政總收入完成1810.66億元，同比增長17.8％；一般預算收入完成969.66億元，同比增長20.3％。財政收入的連續增長，為實施積極的福利政策，提高城鄉居民最低生活保障標準奠定了較好的物質基礎。
　　其次，提高我省最低生活保障標準是保障居民基本生活水平的現實需要。自2009年以來，全國物價水平尤其是食品等居民生活必須品價格上漲較快。以太原市為例，2009年1—11月。太原市居民消費價格累計指數為99.6％。高出36個大中城市累計平均值O.6個百分點。住居第15位。在中部六個省會城市CPI排序中，太原市位居第一。2010年1—8月，太原市居民消費價格指數為102.4，低于全國0.3個百分點。在36個大中城市CPI排名申位居第23位；在中部六個省會城市CPI排序中位居第四。可見綜合考慮基本生活必需品價格上漲造成困難家庭生活質量一定程度的下降，生活壓力加大，只有適應物價的變化，提高最低生活保障標準才能反映其隨經濟水平變化進行動態調整的規律，實現最低生活保障制度設置的現實意義。
　　
　　三、提高我省最低生活保障標準的具體政策建議
　　
　　1、科學確定最低生活保障的范圍、對象、標準和補助水平。開展規范的抽樣調查，確定家庭人口規模對于生活消費的影響，并據此制定適合各地具體情況的多元化彈性保障標準。構建分層次梯度式“最低生活保障”標準。細分“低保”人群、實施差別救助，使有限的“低保”資金發揮最大的作用。根據絕對貧困、基本貧困和相對貧困制定具有梯度的保障制度，滿足不同規模與結構、處于不同境況的家庭的救助需求。針對貧困情況的不同，分層次進行救助。而在制定這個標準時應該充分考慮被保障者的性別、年齡及家庭的實際狀況等因素問題，針對不同貧困家庭人均最低生活費的不同標準，具體還要研究家庭年齡結構、勞動力等情況。例如單親家庭以及老人、兒童、殘疾人等不同群體最低生活救助的實際需要。設計的執行方法是：首先，施行分層救助，按照家庭規模和結構、有無勞動能力等特征細化救助標準實行梯度式分層次救助；其次，對處于相對貧困狀態的特殊困難人群針對性的提供特殊困難救助。如為處于相對貧困狀態的老年人口提供老年醫療、養老服務救助、兒童提供教育、有勞動能力提供就業扶助等。再次。要完善收入申報與監控體系，確保家庭收入核算的規范化。最后，對最低生活保障行政工作程序要進行明確規定，應設置法律法規規定對最低生活保障工作的法律監督的主體、對象、職權范圍和法律責任，防止工作人員以及申報人員的漏報、虛報等弄虛作假等行為。
　　
　　2、建立互動支持系統，促進“低保”受益者就業。實現最低生活保障制度與再就業有機結合。實施最低生活保障制度具體形式表現為：對家庭人均收入低于最低生活標準的人口給予現金資助，以保證其基本生活所需。可是，研究和實踐表明，“貧困”影響的不只是基本物質生活，更有社會地位與權利等非經濟因素影響，甚至是基本能力的被剝奪和機會喪失，即弱勢群體缺乏的社會參與、缺乏與其他人平等的社會地位與權利。世界銀行在《1990年世界發展報告》中曾說：“回顧以往的發展經驗，要迅速改善窮人的生活素質，并能在政治條件上保持不斷提高，最有效的途徑是實行從兩方面減輕貧困的戰略。第一方面是尋求一種能保證窮人最豐富的資產——勞動力用于生產建設的發展模式。第二方面是廣泛地向窮人提供基本的社會服務，特別是初等教育，基本衛生保健和計劃生育。第一方面是提供機會：第二方面是提高窮人利用這些機會的能力。”因此，最低生活保障制度的目的不應該僅僅考慮到受助人的基本生活需求，還應考慮其社會參與程度以及能力提升的需求。
　　最低生活保障制度的設計和實施應體現社會保護與社會促進并重的價值原則。即政府對貧困群體提供最低生活保障的同時，還應通過實施社會政策來提高整個社會的人力資本，增強弱勢群體在經濟、社會和文化等方面的能力，以求得整個社會在公平基礎上的效率的提高。首先，要設計有效的就業激勵制度，包括：考慮按家庭規模調整救助標準；適當提高最低工資標準；實行一定額度的收入抵扣豁免，以減少隱性收入問題，提高“低保”對象從事非全日制工作的積極性。其次，建設互動支持系統。包括：組織嚴密、管理高效的行政系統；為“低保”對象提供優質全面服務的社區系統；相互配合、協調發展的勞動、財政、稅務、工商、工會等密切合作的聯系系統；提供技術分析和對策思路的研究系統。
　　
　　3、建立行政協作機制。加大行政給付的力度。憲法第四十五條規定，“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下。有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。可見，作為社會保障體系的最后一張“安全網”的最低生活保障制度不僅僅是起著保障底線公平的重要作用。更是每個公民應該獲得政府承擔的保障公民基本權利的應有之義。所以，最低生活保障制度是政府提供的公共產品，不僅對保障貧困人口和弱勢群體的生存權利具有重要意義，同時也關系到社會的安定和諧。
　　作為公共制度的責任主體、目標和價值取向到其產品的特征，都要求“低保”制度必須保證其公共性，所以我省應該建立行政協作機制。加大行政給付的力度。一方面，要實現城鄉低保財政投入增長迅速，通過財政轉移支付促進城鄉低保均等化，并實現了中央、市、區縣三級財政分擔城鄉低保資金；但另一方面，提升最低保障的覆蓋面與保障水平，還必須完善轉移支付機制。改善分擔結構。應建立最低生活保障的財政投入穩定增長的長效機制，逐步建立基于因素法的城鄉低保轉移支付制度，并建立合理的城鄉低保財政責任分擔機制。
　　
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