我國地方政府債務產生的原因

　　摘要：現有的研究結果一般認為我國地方政府債務的產生是政治、經濟體制，社會文化價值觀等多重因素共同作用的結果，是經濟改革和發展中所隱含的諸多問題和矛盾的集中反映。但這種研究的邏輯都是從分析地方政府收支矛盾的經濟原因入手，基本不涉及助推這種矛盾的政府間信息不對稱問題。文章運用委托代理理論的基本原理，從分析政治領域的委托代理關系八手，對地方政府債務產生的原因進行解釋。
　　關鍵詞：委托人代理人被動負債主動負債放棄收益
　　中圖分類號：F810.5　文獻標識碼：A　文章編號：1004-4914(2011)05-062-02
　　
　　一、委托代理關系下地方政府債務產生機理
　　
　　在我國現階段，地方政府轄區內人民對地方政府的約束很有限，但中央政府對地方政府有著重要、甚至是剛性的約束。因此，在前文分析的政治領域存在的四種委托代理關系中，本文重點分析中央政府和地方政府之間的委托代理關系，分析的假設是：
　　地方政府職責由中央政府委托，權利由中央政府授予，官員由中央政府任命。在委托代理模型下。代理人從行動集A中選擇特定行動a，為此付出的成本是C(a)，得到的產出是P=w(a，h)，h是當時存在的各種要素，這些要素存在不確定性，并且P是a的單調增函數。意思是在要素條件相同的情況下，代理人越努力工作，產出P越大。由于委托人對于代理人的行為信息并不完全掌握，只能根據產出P對代理人進行獎勵或懲罰，獎勵或懲罰的方式包括提拔或降職、給予經濟報酬等多種，可用函數表示為F=f(w(a，h)；h)。
　　在中央政府和地方政府委托代理關系中，中央政府作為委托人為了使其效用目標最大化，這里的目標包括經濟發展、社會穩定、社會和諧等，必然要激勵代理人采取行動實現上述目標。激勵的成本是要付出F=f(w(a，h)；h)，付出成本的具體形式包括給予地方政府財政轉移支付、稅收分成、提拔官員等。地方政府通過行動A得到的收益F，同時付出C(a)作為完成中央政府目標而支付的各項支出。當地方政府付出的C(a)>F=f(w(a，h)；h)時，地方政府債務就會產生。
　　
　　二、委托代理關系下地方政府成本函數C(a)>收益函數F=f(w(a，h)；h)的原因
　　
　　地方政府成本函數C(a)>收益函數F=f(w(a，h)，h)的原因分為兩類：一類是被動或主動負債增加過快，另一類是收益增加過慢或讓利過多。
　　
　　(一)委托代理關系下地方政府被動負債
　　1、分稅制體制不完善造成地方政府財權與事權不對等。1994年，我國進行了分稅制改革。通過這次改革，財權進一步向中央政府集中，地方政府的可支配財力相對減少：地方稅種規模相對較小，稅源分散且不穩定，征收難度大、增長彈性小(饒友玲，2004)。與這種趨勢相反的是，政府事權進一步向地方政府集中，地方政府不但要承擔經濟發展、基礎設施建設的責任，還要負責教科文衛、農業等事物，支出責任不斷加大。當收入不能滿足支出需要時，地方政府被迫負債以維持支出規模、應對中央政府的考核。這種趨勢在近10年來表現的比較明顯。
　　表一中的數據清楚的表明：近10年來，地方政府財政收入占國家財政收入的比重呈現下降的趨勢，而地方政府財政支出占國家財政支出的比重卻呈現快速上升的趨勢。這是地方政府財權與事權不對等在財政收支領域的直接證據。
　　2000—2010年國家財政收支結構及地方財政占中央財政比例
　　
　　2、經濟轉軌過程中被動負債的出現進一步加劇了地方政府財權與事權不對等。在財權和事權本來就不平衡的情況下，由于體制轉軌、政策變動及歷史原因等，導致地方政府背上了各種被動負債。比如。國有企業改革虧損、工人再就業、糧食虧損、養老金缺口等問題，地方政府承擔了很大的支出責任。
　　3、行政成本過高導致地方政府被動負債。政府行政成本是政府向社會提供一定的公共服務所需要的行政投人或耗費的資源，是政府行使其職能必須付出的代價。從狹義的角度看，政府機構正常運行需要消耗資源，比如建筑物、辦公設施、人員工資等，這一部分行政成本本身不會帶來直接的經濟效益，卻是必需的。從廣義的角度看，政府行政成本還包括政府行政決策所付出的代價。我國的行政成本總體較高，主要體現在五個方面：一是公務成本商，公款旅行、公款吃喝、車輪腐敗等現象較嚴重；二是運行成本高，走后門、拉關系、假公濟私現象比較普遍；三是基礎成本高，機構眾多、人員臃腫；四是裝備成本高，追求辦公場所、辦公用品高檔化；五是無形成本高。決策失誤比較常見，效率低下影響干群關系，產生行政成本積累。在既定的收入下，當地方政府的行政成本面臨支出壓力時，地方政府被迫負債以維持國家機器的運轉。
　　
　　(二)委托代理關系下地方政府主動負債
　　1、經濟危機的出現迫使地方政府主動負債。在我國特殊的國情下，下級政府干部升遷之路掌握在上級政府手里，而上級政府又不掌握下級政府的全部行為信息，在這種信息不對稱的情況下，上級政府只能通過設定一定的目標去考核下級政府干部，在我國這個目標最主要的是GDP的增長。因此，金融危機的出現本應是地方政府共同面對的難題，但在我國由于特殊國情(人口壓力大，經濟“保入”直接關系社會穩定和就業民生)，即使出現了危機，經濟增長也要以較快速度增長。而當危機發生時，地方政府的生產可能性曲線由于資本減少而面臨向坐標原點移動的風險。為了避免這種風險變成現實，地方政府在其他生產要素無法增加的情況下，只能通過舉債擴充資本、增加投資，維持生產及其增長趨勢。
　　2、扭曲的政績觀驅使地方政府主動負債。地方政府與中央政府的目標并不完全吻合。地方政府官員關心的是如何使自己得以升遷、撈取政治資本，而在把GDP的增長作為考核官員核心指標的情況下，地方政府官員以GDP發展論英雄，這種扭曲的政績觀使地方政府追求發展的愿望非常迫切，往往為了發展會主動追求負債。比如，利用國外貸款，設立融資平臺等。
　　3、對財政機會主義缺乏有效約束助長了地方政府主動負債。世界銀行高級經濟學家Hana Polack-ova Brixi(1998)把財政機會主義定義為“過度積累或有財政風險的偏好”，認為當政府在短期內面臨財政赤字和政治壓力的環境時，政策制定者往往更偏好一些預算外的政策。這些預算外政策在收付實現制的預算模式下并不需要即時的財政支付和預算內列支。在實踐中，政府的預算外政策通常是采用國家擔保、直接貸款等或有負債的形式。由于我國預算管理與編制水平還有待提高，財政信息透明度還有待改進，所以財政實踐中對財政機會主義缺乏有效約束，地方政府為追求自己的效用目標而主動負債的事情屢見不鮮。
　　4、經濟體制轉軌過程中地區間的不當競爭迫使地方政府主動負債。我國仍處于經濟體制轉軌過程中，地方政府作為相對獨立的行政主體，既面臨發展及競爭壓力，又擁有強烈的發展區域經濟、謀取區域利益的動機。但是，由于國家發展戰略、發展政策、各地發展的稟賦并不相同，因此，各地的發展水平與速度必然出現差異。
　　
　　(三)委托代理關系下地方政府主動放棄收益
　　1、地方政府與中央政府對轉移支付的博弈能力不對等。轉移支付作為地方政府重要的補充財源，在影響地方政府的行為選擇中具有重要作用。然而，由于地方政府對其支出具有信息優勢，總想獲得更多的轉移支付，中央政府作為委托人，總想以最少的轉移支付激勵代理人完成特定目標，因此，兩者就轉移支付存在博弈。但是，由于地方政府官員的“烏紗帽”掌握在中央(上級)政府手中，因此，地方政府與中央政府就轉移支付進行博弈時能力不對等，這導致地方政府得不到期望的轉移支付，甚至主動放棄轉移支付。
　　2、招商引資過程中的讓利。驅動我國經濟增躍的動力目前還主要依靠投資，因此，地方政府對招商引資都非常重視，各地對優質資本不斷進行爭奪，迫使處境較為不利的地方政府讓利，比如減免稅、提供廉價土地，發放直接補貼等。
　　
　　參考文獻：
　　1.魏加寧.中國地方政府債務風險與金融危機[J].商務周刊，2004(5)
　　2.張堆迎.博弈論與信息經濟學[M].上海三聯書店、上海人民出版社.1996
　　3.布坎南.同意的計算[M].北京.中國社會科學出版社，2000
　　4.饒友玲.地方政府財政風險：表現形式、成因與防范[J].中央財經大學學報，2004(