農村土地所有權安全與農業可持續發展

　　摘要：農村土地所有權安全與農業可持續發展關系密切。不安全的土地所有權會誘導農民的短期行為：土地改良投資減少、過量的農藥、化肥的使用所導致的土地污染、土地質量下降等。進而影響到農業的可持續發展。文章分析了我國農村土地所有權安全情況，揭示了土地所有權安全對農業可持續發展的作用機制，并在此基礎上提出了如何提高我國農村土地所有權安全的幾點建議。
　　關鍵詞：所有權安全　農村土地　農業可持續發展
　　中圖分類號：F301　文獻標識碼：A　文章編號：1004-4914(2011)05-038-02
　　
　　有研究表明土地所有權安全與農民投資、土地改良關系密切。安全的土地所有權通常比不安全的土地所有權獲得更多的貸款；農民對農業收益有一個合理的預期，從而增加對土地的長期、合理投入，對土地改良增加投資，促進農業生產。相反，不安全的土地所有權，一方面加大了信用風險，降低了農民獲得貸款的可能性；另一方面，由于缺乏有效預期，農民傾向于短期行為，如過量使用化肥、農藥或不愿意對土地進行投資等導致土地質量下降，影響農業生產。
　　對我國來講，人地矛盾十分突出。特別是耕地資源的稀缺性日益明顯，已成為中國農業生產和國民經濟可持續發展的瓶頸因素。如何保護耕地，促進農業可持續發展就成為當今中國迫切需要解決的問題之一。
　　不安全的土地所有權在我們國家也是存在的，而且有自己的特點。特別是農村土地所有權安全問題已成為影響農業可持續發展的重要因素之一。然而我國對這方面的研究還不多。為了彌補這一缺陷，本文分別對我國農村土地所有權安全情況及其對農業可持續發展的作用機制作了初步分析，最后提出了提高土地所有權安全的一些措施。
　　
　　一、我國農村土地所有制的演變歷史及特點
　　
　　我國建國以來農村土地所有制經歷了從農民土地所有制到農民集體所有制的轉變過程。1949—1953年屬于農民土地所有制。土地所有權歸農民個人所有，屬于私有制。這種產權制度的安排打碎了封建地主對農民剝削的土地制度，實現了耕者有其田的思想，調動了農民生產的積極性，這對于恢復農業生產起到了很大的激勵作用。但是這種農民個人所有的土地制度，隨著土地買賣、轉讓等交易方式。有土地向著個別實力比較強的農戶集中，易于產生貧富兩極分化。因此對廣大比較貧窮的農民來說，這種所有權是不安全的。
　　1954—1978年。我國經過合作化運動、人民公社等階段逐步建立了“三級所有，隊為基礎”農村土地集體所有制。實踐證明這種完全公有的土地所有制是缺乏效率的。改革開放以后，我國農村建立了集體所有、家庭承包經營的土地制度。這種土地制度兼顧了公平和效率，在我國農村具有很強的生命力。
　　我國農村土地的農民集體所有、家庭承包經營的土地制度具有如下特點：
　　
　　1、所有權主體多元化。我國農村土地所有權主體有鄉(鎮)、村、組三級。土地管理法第十條規定農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉(鎮)農民集體所有的，由鄉(鎮)農村經濟組織經營管理。這一規定說明我國農村集體土地的所有權主體具有多元性。
　　這種多元主體法律上的界定是清楚的，但實際上，他們互相侵權的現象時有發生。
　　
　　2、集體土地所有權的不完整性。集體土地所有權是指勞動群眾集體對屬于其所有的土地依法享有的占有、使用、收益、處分的權利，是土地集體所有制在法律上的表現。但是國家擁有的土地征用權、管理權使集體對其所有的土地的最終處置收益權上顯得軟弱無力。所有權、承包權、經營權的三權分離也在一定程度上削弱了集體所有權的處置權。
　　
　　3、土地承包經營權的雙重性。近來。有些專家指出土地承包經營權兼有所有權和使用權的性質。承包權相當于“個人所有權”；經營權則指“使用權”。但這承包權的所有權的性質受到集體所有權的制約，兩者是不同層次的所有權。
　　以上這些制度方面的原因。加上中國農村工業化、城市化步伐的加快，市場經濟體制的進一步的完善，以及土地交易的增加，給土地安全性帶來了挑戰。
　　
　　二、我國農村土地所有權安全對農業可持續發展的作用機制
　　
　　我國農村土地所有權的不安全性主要表現在兩個方面：一是國家對農民集體土地的征用；另一方面表現為集體對農民的承包地的調整。
　　就前者而言，國家依照法律通過征用將農民集體所有的土地轉變為國有土地，這是國家取得國有土地的主要方式。但是一些地方政府不分公益性目的還是經營性目的，隨意征用農民土地的現象很嚴重。且許多地方政府對農民的征地補償金額甚少或不到位，導致農民生活水平下降、收入減少或成為“三無”游民，嚴重損害了農民的利益。不利于社會的穩定。同時耕地的大量減少，也威脅到糧食安全問題。
　　在城鄉交錯區土地流轉趨勢比較強，這種現象尤其顯著。在發達省份，農民得到的土地征用補償金額較多，第二、三產業發達。農民有隨時拋售的心理，在這種心理預期的作用下，農民對土地的投資減少，農業生產率下降。
　　就后者而言，土地承包權是設置在集體所有權之上的一種“個人所有權”。許多地方的村干部往往以土地所有者的代表的身份，干涉農民的承包經營權。如以產業結構調整為名，收回農民的承包地，把口糧田變成責任田等從中牟利。有的地方仍然采取5年一調整或10年一調整，承包期不穩定。這也是土地所有權不安全的一種表現。其結果誘導人們對土地的掠奪式經營。如超量使用化肥農藥等。造成土壤污染、土地質量下降，農業效益降低等不良后果。
　　另外，不安全的土地所有權不宜設置抵押權。作為我國農民的一種財產的耕地不能用來抵押，農業信貸不足，也是影響農業發展的一個重要原因。
　　根據繆爾達爾的循環累積因果原理：社會經濟制度是一個不斷演進的過程，導致這種演進的技術、社會、經濟、政治、文化等方面的因素是相互聯系、相互影響和互為因果的。如果這些因素中的某一個發生了變化，就會引起另一個相關因素也發生變化，后者的變化反過來又推動最初的那個因素繼續變化，從而使社會經濟沿著最初的那個變化所確定的軌跡的方向發展。
　　當土地所有權安全性降低時，一方面是農民不能產生有效預期，導致對土地的掠奪式經營方式，結果是地力下降，進而使農業生產效益降低；低的農業生產效益，使農民不樂于種地，棄耕拋荒，加劇了土地所有權的不安全性。另一方面。低的土地所有權安全。加劇了土地的抵押貸款的風險，不利于金融部門對農民的放貸。也不利與其他部門對農業的投資，結果農業的投資不足，農業生產效益下降；低的農業生產效益，使農民保護土地的信心不足，加劇土地所有權的不安全性。
　　因此，土地所有權安全與農業可持續發展是相互影響，互為因果的。而且，通過一系列的環節。這種相互作用會被加強。
　　
　　三、提高土地所有權安全性，促進農業的可持續發展
　　
　　從以上分析，我們看到不安全的土地所有權，是不利于農業的可持續發展的。提高土地的所有權安全性，為農民、農業生產提供一個良好發展環境，是當務之急。因為，土地所有權的不安全性在很大程度上是立法不足所致。為此，建議從以下幾個方面提高土地所有權的安全性。
　　
　　1、明確土地所有權的主體。模糊的“集體”的外延，造成實際中許多地方農村所有權主體的多元化或缺位。這種多元化的主體或缺位是導致所有權被其中一方侵占的根本原因，且不利于土地管理。明確土地歸全體村民所有，由村民委員會或由相應的全村性的機構統一管理，則能有效地抑制所有權互相侵害的現象。
　　
　　2、加強土地登記。通過頒發土地所有權證。來明確農村土地所有權主體，加強所有者對土地的占有、使用、收益和處分的權利。同時，土地所有權證或使用權證的頒發也可以提高信用程度，引發銀行、保險等金融部門對農業的投資，改善投資結構。
　　
　　3、改革土地征用制度。新的憲法規定，為了公共利益的需要，國家對農民集體的土地可以征收或征用，并給予相應的補償。征收是指土地所有權的改變；征用則是在集體所有權不變的情況下，土地使用權的流轉。這一修改將為土地征用權的合理使用提供法律依據。目前土地征用權的濫用，土地征用的補償標準太低等問題，已經造成嚴重耕地安全、糧食安全、一些農民生存安全問題。明確土地征用的公共利益目的、區分征用和征收，給農民以合理補償等對于保護廣大農民的土地權益，使農民安居樂業具有十分重要的作用。
　　
　　4、明確土地承包經營權的性質。明確土地承包權是一種“個人所有權”的性質，經營權是使用權的性質。實際上中國的土地承包經營權只是一種耕種權、部分的收益權和極少量的處分權。如耕地不能用來抵押、農民對土地的轉讓必須在發包方同意的情況下才被允許等。這些權利的限制使土地承包經營權的真實涵義未能體現。這樣就削弱了農民對土地的處分權，加劇了土地所有權的不安全性。因此。明確土地承包經營權的雙重性質十分必要。
　　
　　5、協調好城市規劃與土地利用總體規劃。“市管縣”體制建立以來，城市對農村的管理權表現在土地方面，就是城市部門可以根據城市發展的需要來編制城市規劃，農村集體土地所有權受到城市管理權的侵害。土地利用總體規劃是用來保護耕地、控制城市建設用地的重要手段，必須加強土地利用總體規劃的權威性、科學性，才能正確處理好城市與農村的建設爭地的矛盾。從管理體制上來看，土地利用總體規劃是由國土資源管理部門制定的，而國土資源管理部門實行垂直管理。可以有效地防止地方政府對同級國土管理部門的I作干擾。從而提高農村土地所有權的安全性。
　　
　　6、完善農村信用體制建設。有研究表明，在信用制度完善的地方，可以有效降低土地所有權安全時農民投資和土地改良影響程度。在泰國。合法擁有國有土地的人和非法使用國有土地的人。同樣可以獲得貸款，用于農業投資、土地的改良。因此，總的來講，泰國的土地所有權安全對農民投資、土地改良的影響程度較小。而在信用制度不發達的地區，土地改起投資受土地所有權安全的影響是很明顯的。在我們國家農民的土地、房產是不能用來抵押的；銀行也缺乏對農業的中長期貸款；農業保險在不斷萎縮，現在除了上海郊區和新疆建設兵團等地還有些農業保險外，其他地方都沒有了。所以，要完善農村信用體制建設，允許農民的土地抵押、給予農業長期貸款等支持農業的發展。
　　
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