農業生態旅游發展中農民環境權保護研究

　　摘要：農業生態旅游是一種新型農業生產經營形式，也是一種新型旅游活動項目，是我國農業發展的一個新亮點。文章從環境弱勢群體農民環境權的角度出發，主要從宏觀——行政主管部門、中觀——社會中間層、微觀——農民利益分享三個方面闡述農業生態旅游發展過程中農民環境權保護存在的問題。針對此問題進而提出生態旅游主管部門協調機制、社會中間層組織職能完善、農民利益分享激勵機制的具體對策。意使農業生態旅游活動對環境的負影響降到最低，實現對農民環境權的保護，為農業生態旅游發展與和可持續發展提供啟示。
　　關鍵詞：基本人權　環境權　農業生態旅游　環境污染
　　中圖分類號：F592.3　文獻標識碼：A　文章編號：1004-4914(2011)05-018-02
　　
　　農業生態旅游在充分利用農村剩余勞動力、增加農民收入、加快農產品流通和農村第三產業的發展具有巨大的推動作用，但農業生態旅游帶來的環境負面影響也是不容忽視的。農民是環境權利意識與環境維權能力最弱的一個群體，對農民環境權的忽視和侵害，會造成新的社會矛盾，并必將損害農業生態旅游區和社會的長遠利益。因此，探討農民環境權益的保護困境和路徑十分必要和緊迫。
　　
　　一、研究緣起：農民環境權現狀
　　
　　最早宣告環境權的是1972年的《人類環境宣言》中：“人類有權在一種能夠過尊嚴和福利的生活的環境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利，并且負有保護和改善這一代和將來的世世代代的環境的莊嚴責任。”呂宗梅教授認為環境權是公民的一項基本人權，公民在健康優美的環境中生存的權利，實為公民與生俱來的應有權利。環境權是指人有享受新鮮的空氣，安靜的環境不受污染破壞的權利。環境權是人的一項基本人權。不僅城市居民具有環境權，農民也享有環境權。農民在政治、經濟、文化、社會地位上一直處于弱勢地位，在環境資源利用和環境權享有上也處于這種弱勢地位，但農民有維護自己權益不受侵害的權利。農民環境權是農民權益的一項重要內容，環境權是公民生存權和發展權的前提和基礎。已有研究很少有明確界定農民發展權的概念，但對其內涵外延均有涉及。農民環境權是基于農民所處的經濟、社會制度、生產方式的現狀所提出來的。農民享有在適宜的環境中生活的權利，環境權事關每個人的身心健康、生命安全和生存的權利。將農民作為環境權的主體進行考察，一方面，是因為農民占中國人口的絕大多數。農民環境權的現狀反映了全國環境保護的水平：另一方面。是囿于二元結構的制約，農民環境權的享有現狀又具有自身的特殊性。農民環境權現狀主要從以下兩個方面進行闡述：
　　
　　1、農民環境權被漠視。環境權是農民的一項基本人權。保護農民的環境權利，是對農民權益最直接、最具體、最實在的保護。由于城鄉二元制度的影響，農民的環境權與城市居民的環境權相比較而言。農民的環境權更容易被人忽視。農業生態旅游成為推動農村經濟發展的“助動力”，但在農業生態旅游發展過程中卻忽視了農民環境權保護。在農業生態旅游發展前的規劃中，未把農民環境權保護理念融入規劃理念之中，在社會中間層的職能設置上也未考慮農民環境權保護這一職責。農民的實體性權力即土地使用開發權、清潔空氣權和安寧權、對環境污染的知情權、參與環境影響評價制度的權利均被忽視。農民這一弱勢群體的環境權保護得不到應有的重視，致使農民社會、經濟、政治、文化地位更加邊緣化，農業生態旅游的發展也會相應地受到限制。
　　
　　2、農民環境權被侵害。農業生態旅游發展的前提是農業體系內部功能的良性循環和良好的生態美景。但目前，農業生態旅游業不合理的開發和管理，不按法律法規進行規劃和建設的現象依然存在，一些農業生態旅游企業片面追求經濟利益，過分依賴非自然技術手段發展農業生態旅游，使農業生態旅游在發展的同時，便產生了一種“附帶效應”，表現為旅游地大量的白色污染，建筑污染、破壞性建設與噪聲污染等。這種附帶效應嚴重擾亂了旅游地農民的寧靜生活，影響了農民生活的環境質量，使農民直接承受農業資源破壞的惡果，環境資源的生態價值大大破壞，環境資源的非生態價值的特性如舒適性、和諧性也遭受到破壞。直接侵犯了農民的環境權，農民無法像以前一樣享受到清新的空氣，寧靜美好的自然環境。
　　
　　二、現實考量：農民環境權保護存在的具體困境
　　
　　農民環境權侵害是多種因素導致的結果，此處主要從宏觀、中觀和微觀三個方面闡述農業生態旅游發展過程農民環境權保護的困境。
　　
　　1、多部門管理協調機制不健全。我國旅游區類型多樣，管理機制也多種多樣。從宏觀上看，我國的生態旅游業并無一個統一的管理部門，主要由環保部、國土資源部、建設部、國家文物局、旅游局、林業部、農業部等部門共同管理。從對生態旅游的微觀管理機制上看，主要有事業單位運營管理、企業運營管理等形式。這種錯綜復雜的管理模式必將造成權力交叉。多頭管理的局面。由于各部門之間缺乏有機的配合與協調，在生態旅游區的規劃及運行中，就形成了各自為政、有利必爭，有害必推的局面。有的生態旅游企業根本不具有污染處理設備就開始運營，也有很多生態旅游企業雖然配備污染處理設備，但鉆監管的“漏洞”，污染后期處理不到位的現象時有發生。由此可見，管理職權分散、信息溝通不暢通、信息溝通不及時等因素也必然會造成生態旅游區的不合理規劃發生后無法及時規范管制，違法排放無法及時阻止的現象，而且也會間接縱容生態旅游企業環境污染的發生。
　　
　　2、社會中間層組織農民環境權保護職能空缺。社會中間層組織在發達國家已成為彌補市場與政府缺陷、解決社會保障問題。維護社會公平不可或缺的力量。而在我國。由于政治、經濟等各方面因素的影響，社會中間層組織還存在一定的約束性，還未完全發揮其實際意義上的職責和權能。生態旅游中的社會中間層組織主要包括：旅游協會、綠色組織、環保組織等。社會中間層組織的職能主要有：第一，為政府和生態旅游管理部門制定有關政策提供決策建議，向政府和主管單位及有關部門反映會員意見、建議和要求，協助生態旅游主管部門規范生態旅游市場行為。第二。溝通生態旅游企業與政府及其他各有關部門之間的聯系，向生態旅游企業宣傳政府的有關政策、法律法規并協助貫徹執行。第三，為生態旅游經營企業提供咨詢服務。收集和研究國內外生態旅游行業發展的各種信息資料，開展生態旅游市場、投資開發、生態旅游規劃、經營管理和服務規范等方面的調研。第日，組織生態旅游行業訂立行規公約，并監督遵守，搞好行業自律，維護生態旅游市場秩序，優化生態旅游環境。社會中間層組織充分發揮其職能協調政府與生態旅游企業之間的關系，但社會中間層組織卻忽視了一個弱勢群體的權利保護——農民環境權的保護。社會中間層組織的職能定位空缺導致農民環境權長期處于忽視和侵害狀態。
　　
　　3、農民保護環境缺乏激勵機制。由于我國農民的生活水平和受教育程度較低，農民普遍對環境權缺乏了解，因而履行環境保護義務的積極性不高。農民在農業生產中追求經濟效益，往往過度開發自然資源。大量使用農藥、化肥，造成了嚴重的生態環境污染和破壞。在農業生態旅游發展中，以就業為目的的農民，僅僅追求經濟收入的增加，而未以保護環境為自身發展的需要。這主要是因為，農民保護環境缺乏激烈機制，我國農民參與旅游開發不僅參與程度和層次較低，而且處于被動參與狀態，缺乏激勵機制來引導農民參與。國際生態旅游協會對生態旅游的定義是：“生態旅游是一種到自然地區的責任旅游，它可以促進環境保育，并維護當地人民的生活福祉。”可見，生態旅游其中一個目標就是維護當地人民的福祉。而生態旅游實踐中，農業生態旅游中農民參與程度較低，往往導致農民在利益分配上面處于弱勢，也就無法調動農民參與農業生態旅游發展的積極性，從而農民保護環境的責任和義務也就無法落實。如果單純考慮地方政績和旅游開發效益而忽視所得利益分配的公平性，排斥農民參與，那么這樣的旅游發展思路不利于整個社會經濟的和諧發展和對農民弱勢群體的扶助，違背“三農”政策的社會價值導向。
　　
　　三、理性歸結：農民環境權保護對策
　　
　　1、重視與加強——農業生態旅游主管部門間的協調。美國主要由國家公園管理局代表國家直接管理全國國家生態旅游的行政、人事、業務、經營、規劃等事宜，不受各州行政權力的干涉，這是一個國家所有、國家管理、單一管理、目的明確的集中統一管理系統，這種管理模式就能實現管理和監督的可操作性和有效性。而根據我國的國情，只能努力協調生態旅游各主管部門之間進行密切配合，對生態旅游發展實行有效的行業管理，建立生態旅游監督管理機制，明確資源管理風險，確定環境承受力，統一規劃。統一管理，實現信息及時交流，建立監督機制。對環境污染信息及時監督和反饋，全方位的監督與反饋，發現問題采取措施積極補救。總而言之，這就需要生態旅游監管部門，各司其職。從前期生態旅游規劃到后期旅游污染處理的全程監督和管理，保護農業生態旅游環境，從而達到保護農民環境權的目的。
　　
　　2、反思與突破——社會中間層組織的職能。中間層組織是經濟社會發展的產物，是在政府失靈的情況下應用而生的。在我國大力提倡依法行政、構建服務型政府的同時。要使政府有效發揮宏觀調控職能，就必須注重與社會中間層組織的協調。社會中間層組織既不同于政府，也不同于企業本身，其不直接參加市場交易活動，主要職能在于溝通聯系、協調服務、反饋信息、提供建議等，溝通好企業內部、企業與政府之間的關系。以促進市場的良好運轉和社會公共事業的發展。在生態旅游發展中，社會中間層組織的職能只局限于傳統的職能的范圍內，只注重協助政府管理和為生態旅游旅游企業提供咨詢和服務，卻忽視了農業生態旅游發展中農民環境權的保護。社會中間層組織必須突破已有職能的局限，注重農民環境權的保護和維權，切實擔任起保護農民環境權的職責，既保護農民的環境權利又為促進農業生態旅游的可持續發展提供保障。社會中間層組織應該關注和保護生態旅游區農民的環境權，協助生態旅游主管部門規范前期環境設備和后期污染物排放和處理的落實，在農民的環境權受到侵害時，及時為其提供法律咨詢和援助，保護農民的環境權免受不法侵害。
　　
　　3、建立與完善——農民利益分享激勵機制。農民也是自身環境權保護的一個重要的主體。利益是人類永恒的追求，對農業生態旅游區農民的利益保障也是激勵其保護環境的一種有效機制。眾多發達國家都建立了以社區為基礎的生態旅游，國際生態旅游認證標準中把是否以社區為基礎作為一個評價標準。把生態旅游項目與當地居民的經濟發展結合起來，可使他們從消耗生態資源來維持生活轉向從事生態資源的開發和管理工作，不僅能緩解生態資源保護的壓力，而且還可以形成相關利益群體，形成對生態旅游資源保護的合力。社區參與制度是對社區農民權益的有效保障，它不僅可以保障當地居民的正當利益。同時也有利于激發當地居民對生態資源保護的熱情。通過這種利益激勵機制，讓農民參與農業生態旅游經營活動中，通過利益分配機制，參與到政府、企業的利益分配過程中。給當地社區帶來持久的經濟利益。生態旅游發達國家把居民參與生態旅游的程度作為評價生態旅游發展優劣的一項重要指標。如在澳大利亞生態旅游區要依靠當地群眾參與生態旅游資源保護，形成社區、公司與居民共同開發的管理格局。1996年澳大利亞開始了全國生態旅游認證項目(NEAP)，是由兩個非政府機構——澳大利亞生態旅游協會(EAA)和澳大利亞旅游經營者網絡(ATON)組織的，其中把使當地社區受益(包括和當地社區一起工作、對當地社區最小影響、社區參與)作為生態旅游認證的一項重要內容。落實與完善利益分享激勵機制，一方面。農民能夠分享農業生態旅游的經濟效益，經濟地位有了顯著的提高；另一方面，參與農業生態旅游的管理和決策，社會地位有了一定的提高，相應地農業生態旅游企業對農民環境權的保護責任意識就有所提高，農民生活環境的保護、生產條件的保護有了一定的保障。
　　
　　四、結語
　　
　　“三農”問題是一個關系到國民經濟協調發展、全面實現和諧社會的重要問題，那么農民環境權的保護理應受到應有的重視。農業生態旅游發展中農民權益保護的最終目的就是要消除貧困，實現公平，讓農民充分享受農業生態旅游發展的成果，同時為農業生態旅游資源保護、可持續發展作出貢獻。努力把保護農民權益理念融入到農業生態旅游發展的規劃設計中，使農業生態旅游發展在發展的同時為當地農民謀福祉。
　　
　　[注：本文得到華中農業大學文法學院科技處基于農民環境權保護的農業生態旅游法律問題及對策研究項目的資助。]
　　
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