中國地方政府供給公共服務匹配程度評估

　　摘要：筆者構建了一個測度轄區公共服務供給匹配狀況的檢驗模型，并利用中國1999—2006年的省級面板數據對教育、醫療衛生、社會福利救濟、社會保障、行政管理及社會治安等6種公共服務的擁擠程度進行了測度。結果表明：中國政府提供的公共服務擁擠程度存在較大差異。本文的政策含義是：在中國現有的公共服務提供量下，除行政管理、社會治安等近似純公共品的公共服務成本應完全由政府通過稅收墊付外，教育和醫療衛生等混合型公共服務其成本應根據其擁擠程度以及各自內部的“公共度”，由政府通過差異化財政撥款和受益者付費分攤，社會保障等私人型公共服務的成本應主要由受益居民負擔；從長遠來看，政府應努力增加擁擠性公共服務，特別是私人型公共服務的提供，以降低經濟風險，改善居民生活質量。
　　關鍵詞：公共服務；擁擠系數；成本分攤；匹配程度
　　中圖分類號：F810.45 文獻標識碼：A
　　文章編號：1000-176X(2011)03-0096-08
　　收稿日期：2010-11-28
　　基金項目：國家社會科學基金項目（08BJY132）；國家自然科學基金項目（70673073）；武漢大學211建設項目；武漢大學985建設項目；中央高校基本科研業務費專項資金
　　作者簡介：盧洪友（1958-），男，山東費縣人，經濟學博士，教授，博士生導師，主要從事財政稅收理論與制度設計和公共部門效率等方面的研究。E-mail：hongylu@sohu.com
　　
　　一、引言及文獻綜述
　　實現公共服務的最優供給是市場經濟條件下政府等公共部門的基本責任和目標，也是公共部門經濟學研究的中心問題之一。通過分權由地方政府提供轄區公共品與公共服務能夠更加有效地提高轄區居民的福利狀況［1］。換而言之，地方政府以福利定價形式為轄區居民提供帕累托效率水平下的公共服務量時居民福利達到最大化［2］。地方政府更加了解轄區居民需求偏好故而能夠更有效地提供地方性公共服務，但是現實中地方政府的財力狀況、經濟發展程度以及地方官員的偏好都會影響到地區公共服務的提供狀況，因此公共服務可能存在供給過度或者不足，導致公共服務提供的非有效。自改革開放以來，中國各地區的經濟發展水平都有了很大程度的提高，但是東中西三大經濟帶不論是在經濟發展水平、政府財力狀況還是在公共服務供給方面都存在巨大差異性，某些公共服務在東部沿海地區可能存在過度供給，而在中西部地區供給嚴重不足。在強調構建“和諧社會”以及“基本公共服務均等化”的社會背景下，揭示中國各地區基本公共服務的供給匹配狀況是優化政府財政支出結構、有效制定公共服務價格的基礎性依據，對改革公共服務管理制度，優化財政支出結構具有重要理論意義和實踐價值。
　　政府公共服務匹配程度的測度，即政府提供的各種公共服務“擁擠性”的測度具有重要的經濟政策含義［3］。Wyckoff和Craig分別測量了美國義務教育和司法服務的擁擠程度［4-5］，前者從公共服務非排他性角度，構建了社會教育需求與私人教育需求的聯立函數并計算出美國義務教育的公共程度；后者基于布坎南的轄區理論實證了司法服務擁擠度，發現法律公共性與司法服務擁擠度成反比。Holcombe和Sobel通過對政府立法支出與人口、平均稅率進行回歸，利用兩者的系數變換計算出政府立法的匹配程度［6］。此外，很多研究分析了轄區人口規模同政府公共服務提供量之間的關系 ［3-7-8-9-10］，這些都涉及到了轄區公共服務提供的擁擠性問題。
　　近些年來，國內學者也逐漸關注地方政府提供的公共服務匹配問題。林萬龍基于調研資料分析發現中國農村公共服務供給過程中存在供求內容上的不匹配，并認為財權過于向上集中是形成結構性失衡的主要原因［11］。劉小魯運用省級數據研究發現中國各地區公共品的需求對價格缺乏彈性，在供給中存在顯著的擁塞效應，中央政府財政補助對提高區域性公共品的人均供給水平作用甚微［12］。趙農和劉小魯分析發現區位性因素對地方公共品的最優質量同時存在一個促進和抑制作用［13］；同時受區位因素影響，替代性公共品與非替代性公共品在最優質量與最優供給數量上存在差異。龔鋒和盧洪友利用中國省級面板數據聯立估計了7類公共服務的需求函數，并據此構建了服務的供需匹配指數，分析發現供需數量平衡地區比重維持在70%左右，而供給不足和供給過度地區比重在12%—20%之間波動［14］。
　　二、公共服務匹配狀況檢驗模型
　　我們對傳統的分析“轄區公共品供給問題”的一般性理論框架
　　傳統的分析轄區公共品最優供給問題都是基于中位選民投票決策理論展開，并認為通過集體投票決策，中位收入居民的需求狀況將最終成為轄區政府制定公共服務提供量的主要依據［15-16-17］。本文的分析延續了這一基本分析框架。進行拓展，將居民需求偏好特征納入整個分析框架中；同時設定可選擇的多種擁擠函數形式，克服傳統分析中結論過于依賴單一的模型設定形式的弊病，并基于此構建一個一般性的測度中國地方公共服務供給匹配程度的檢驗模型。
　　假定存在一個典型的地方轄區，該轄區的公共服務由政府統一提供，并且公共服務提供的總成本同轄區居民支付稅收份額正相關；同時公共服務供給規模完全由轄區居民在既定“稅收價格”下投票決定，則在居民收入均勻分布假定下，轄區公共服務的供給量等于居民的中位需求量，也即中位收入居民的需求量。
　　1.中位居民的需求方程
　　如果轄區內政府提供的公共服務總量為Q，則中位收入居民消費量q m=α(N)·Q，其中，α(N)為公共服務使用過程中的擁擠程度，它是使用人數N的函數。如果一項服務屬于純公共品，那么有α(N)=1；如果為私人品，則有α(N)=N -1；大多數混合公共品則有0<α(N)<1。
　　中位收入居民有由消費私人品數量z m和消費公共品數量q m構成的效用函數：
　　
　　由于居民具有收入預算約束，中位居民面臨收入合理配置的如下最優化問題：
　　
　　這里將私人品價格單位化為1，單位公共品生產價格為P，被視為模型的外生變量，y m為中位收入居民的收入，t m為其所擔負的轄區稅收份額。據此我們可以求解出中位收入居民對公共服務的最優需求，它為單位公共服務價格和居民收入的函數：
　　
　　為了求解方便，將其設定為一個復合公共服務需求函數，同時將居民需求偏好特征納入其中：
　　
　　最后，中位收入居民通過民主程序投票確定最優政府公共服務提供量Q *：
　　
　　對（5）式兩邊取對數，得到轄區最優公共服務的提供方程：
　　
　　2.擁擠函數的設定
　　為了保證結論的一般性與穩健性，在基本框架基礎上，我們基于轄區人口設定了多種不同形式的擁擠函數形式
　　其中第一種是傳統理論分析框架下的擁擠函數設定形式，我們所采用的后三種擁擠函數設定形式主要受到McKingney［18］、Hayes和Slottje［19］以及 Edwards［20］等相關文獻的啟發。并據此測度轄區公共服務的擁擠程度，設定如下四種形式，進行對比分析：
　　
　　其中前三種均為基于轄區人口規模設定的形式；第四種采用的是一種混合型的擁擠函數形式，我們根據不同擁擠函數的設定對轄區公共服務的需求函數進行對比分析，并以此通過服務的擁擠系數對其屬性進行界定。
　　3.轄區公共服務需求模型
　　依據擁擠函數(7)—(10)的不同設定，結合方程(6)的轄區公共服務一般需求提供方程，可以求解出以下不同擁擠函數設定下的轄區公共服務需求函數：
　　
　　同時，如果某一項公共服務屬于純公共品，則α(N)=1，此時其需求模型為：
　　
　　而若該項公共服務屬于純私人品，則α(N)=1/N，那么對它的需求模型為：
　　
　　我們采用上述四個一般性模型和兩個特殊模型（純公共品和純私人品）分別對中國省際公共服務的需求模型進行估計，并通過擁擠系數的求解對中國政府提供服務的擁擠程度及其屬性進行實證檢驗。
　　三、指標、數據與技術方法
　　1.指標選取
　　本文構建的公共服務匹配狀況檢驗模型同傳統的分析“轄區公共品供給問題”的模型框架一樣依賴于兩個基本條件：其一為微觀居民主體；其二為轄區居民收入大致呈正態分布。那么為了進行實證檢驗，我們需要根據中國的實際狀況在指標選取方面做出如下調整：（1）由于無法獲得居民收入和稅收份額的微觀數據，我們采用中國省（自治區、直轄市）一級的宏觀數據，本文的做法是，將省轄的地級市視為“居民”，考慮中位地級市的收入水平和稅收份額，對模型進行估計。（2）按照現有統計口徑，在地級市一級只有城鎮居民可支配收入和農村居民純收入數據，而由于無法獲得城鄉人口數據，將兩者加權平均獲得居民平均收入的做法不可行，因此本文選取人均GDP作為人均收入替代指標，將人均GDP分別與城鎮居民可支配收入以及農村居民純收入做包含常數項的回歸，結果表明，人均GDP與兩者都具有極其良好的線性關系，因此本文的替代做法是可行的。（3）國外在運用中位投票模型實證分析時，一個重要假設在于：投票人的收入水平大致服從正態分布，因此在民主政體下，中位收入投票人合意的公共服務消費意愿將獲得最大選票支持并成為轄區的共同需求量。而在當前中國的地級市收入水平不呈現出正態分布的態勢，龔鋒和盧洪友對中國地級市收入分布狀況分析發現，有超過85%的地級市的收入分布在0.25分位以下［14］。因此在中國，如果政府的政策目標是最大化多數人的福利，那么選擇0.25分位的地級市人均GDP作為標準是合適的。采用各個省份0.25分位地級市的人均地區生產總值及其對應的財政收入份額，作為該省的收入水平和稅收份額指標。（4）遵循通常做法，居民公共服務需求偏好特征指標方面考慮以下變量：各省份65歲及以上人口在總人口中所占比重（age65）；各省份15歲及以下人口在總人口中所占比重（age15）；各省份城鎮人口在總人口中所占比重（urban）；大專以上學歷人口所占比重（college）；各省份第二產業從業人口所占比重（industry）；各省份第三產業從業人員在從業人員中所占比重（third）；城市登記失業率（unemployment）。
　　我們依據以下三個標準來選擇影響轄區居民公共服務需求偏好的人口特征變量：（1）對既有研究成果的總結；（2）中國的實際情況；（3）數據的可獲得性。
　　根據構建的轄區公共服務擁擠程度測度模型，對中國政府提供的6類公共服務的擁擠程度進行分析。這6類公共支出分別是：教育、醫療衛生、撫恤和社會福利救濟、社會保障、行政管理和社會治安。前4項服務是事關民生的消費型公共服務；行政管理可以看做政府治理方面的一項公共服務；而社會治安
　　政府社會治安支出為警察武裝部隊支出和地區公檢法司支出的總和。屬于社會秩序維護型公共服務。這6類政府公共服務基本上涵蓋了政府行為的各個方面。
　　本文采用的是1999—2006年中國30個省份（不包括西藏地區）的面板數據，
　　在現有的各項統計年鑒中，分地區1998年教育支出和文化廣播支出合在一起無法分離，且社會保障補助支出數據無法得到；同時從2007年起，中國政府財政支出項目統計指標發生了很大變化，不再單獨統計撫恤和社會福利救濟、社會保障補助和行政管理支出等項目。所以，本文的分析年度被限定在1999—2006年度。分位地級市數據來源于《中國區域經濟統計年鑒》；各項省級政府年度決算支出數據來源于《中國財政年鑒》；人口需求特征數據主要來源于《中國統計年鑒》和《中國勞動統計年鑒》，部分缺失數據根據《中國人口統計年鑒》和《中國區域經濟統計年鑒》進行補充。文中所有的絕對額數據均采用省級的GDP平減指數進行消脹處理，剔除價格波動的影響。
　　2.技術方法
　　在地區財政資源總量既定下，由于年度各項服務支出計劃被同時確定，因此如果分別對6項服務需求模型采用單方程回歸，由于各方程干擾項之間有可能存在相關性會導致估計偏差，我們這里采用聯立方程組似不相關回歸（SUR）技術對7個公共支出需求方程進行聯立估計。
　　由于面板數據聯立方程組估計的特殊性，在分析前需要對數據進行處理。
　　利用綜列數據估計聯立方程組的基本方法有兩步：（1）利用固定效應轉換或一階差分消除所關心的方程中觀測不到的影響；（2）尋找變換后的方程中內生變量的工具變量［21］。本文采用固定效應轉換方法對固定效應進行剔除。如果研究者預期建立面板數據模型推斷樣本空間經濟關系，則固定效應模型更合理；如果研究樣本從總體隨機抽樣得到，且用模型來推斷總體性質，則隨機效應模型比較合理［21］。在對各模型分別進行單方程估計時，我們也發現豪斯曼檢驗總能顯著地拒絕隨機效應（RE）更適合的原假設。
　　限于篇幅，這里未列出各單方程豪斯曼模型設定檢驗的各統計值，感興趣讀者可以向作者索取。我們接受固定效應模型，對數據采用固定效應變換，將原始數據扣除時間均值處理，隨后運用SUR對數據進行估計。以一般形式下需求模型變換為例，其原始模型為：
　　
　　其中，i=1，2，…，30為樣本省份；t=1，2，…，9為年度；φ i為不隨時間變動的截面固定效應，對其固定效應變換后為：
　　
　　基于變換后的分析數據，我們分別利用公共品模型、私人品模型及擁擠函數不同設定下的一般性公共服務擁擠性測度模型對中國政府提供的6種公共服務的擁擠系數進行測定。
　　四、實證結果分析
　　本部分分別以中國省級教育、醫療衛生等6種公共服務提供量
　　在政府公共服務生產價格視為外生情況下，某類服務政府支出額即為轄區政府對該項公共服務的提供總額。作為因變量，在控制一系列居民需求偏好特征的基礎上對公共服務的公共性測度模型進行估計。
　　在考慮方程經濟含義的基礎上，我們進行聯立方程組估計之前先分別對單方程進行回歸，以此選定對該項公共服務需求有顯著影響的人口特征變量，在此基礎上，采用似不相關技術（SUR）對聯立方程組進行回歸。表1—表3分別匯報了政府公共服務擁擠性測度函數估計結果。
　　限于文章篇幅，我們未列出全部6種公共服務擁擠性測度函數回歸結果，感興趣的讀者可以向作者索取。
　　表1 教育服務擁擠性測度
　　
　　表2 社會保障服務公共性測度
　　
　　表3 行政管理服務公共性測度
　　
　　各個表格中的前兩列分別是采用嚴格的公共品分析模型和私人品分析模型對聯立方程系統進行擬合的結果；根據服務擁擠函數的不同設定形式，本文相應地構建了常規式、交互式、二次式和混合式四種不同的公共服務擁擠性測度模型，模型形式如式(11)—(16)。我們通過四種不同設定形式下的模型結果對比兩種極端（純公共品和純私人品）模型結果對該項公共服務的屬性進行判定，確保分析結果的準確性，并進一步根據常規式模型 在根據擁擠函數設定的四種不同的一般性模型中，常規式模型能夠實現對擁擠系數r進行直接測度；其它三類模型作為對比分析，保證模型結果的穩健性。系數估計結果計算出該項公共服務的擁擠系數，從而實現對政府公共服務“公共程度”做一個量上的測度。
　　
　　在6項公共服務擁擠性測度模型分析結果中，從調整后R 來看，各項公共服務測度模型擬合結果都很好；各方程的Wald檢驗也都顯著地拒絕系數聯合為0的原假設，表明各模型中系數都是聯合顯著的。
　　具體而言，除社會保障服務公共性測度模型以外，各省份0.25分位地級市人均地區生產總值對公共服務都具有顯著正向效應，表明居民收入越高，對公共服務的需求越大；而從0.25分位人均GDP地級市所對應稅收份額來看，在所有6項服務測定模型都顯得作用不顯著，但是均為負向效應，這表明居民收入水平同其承擔的稅收份額之間并不存在顯著的正相關關系，稅收公平原則未能很好的體現，稅收份額對公共服務需求的負效應說明公共服務成本越高，居民對它的需求就越少；此外，大部分轄區居民人口規模因素對公共服務需求都顯得不夠顯著。
　　
　　從居民公共服務需求偏好特征的人口變量來看，65歲及以上人口所占比重和15歲及以下人口所占比重在各個測度模型中都非常顯著地通過檢驗，同時前者正向效應而后者負向效應，表明老年人口所占比重越高的地區，居民更加偏好于公共服務的消費，而青少年人口比重越高的地區則對公共服務的需求越少。但是，65歲及以上人口因素在社會保障服務模型中，在純公共服務和純私人品極端模型設定下效應不夠顯著，而在一般性的模型中高度顯著，表明對于高齡居民而言，社會保障服務更近似于一種混合性公共品。城鎮人口所占比重、第三產業人口在從業人口中比重對教育、醫療等大部分公共服務需求具有顯著正向效應，但城鎮人口比重因素對社會保障服務需求效應不顯著，這與中國的現階段基本狀況是相符的，在近些年國家“統籌城鄉發展、新農村建設”的政策下，國家的社保服務資金越來越多地投放到農村地區，對城鎮居民生活狀況的改善有限，因此城鎮人口比重因素作用不顯著。城鎮登記失業率對教育服務需求、社會保障需求、行政管理服務及社會治安服務都有顯著的正向效應。
　　從各種政府服務不同的模型設定形式對比分析，不難發現，四種一般性模型的估計結果高度相似，表明模型結果具有穩健性，進一步分析發現，各種形式下的分析結果都大致居于兩種極端模型（純公共品模型和純私人品模型）之間，可見政府提供的這6種公共服務從本質上均屬于混合公共品。
　　
　　借助模型設定中的常規形式公共服務需求模型結果，我們可以得到政府提供的這6種混合公共服務的擁擠系數：教育服務的擁擠系數為0.5283；醫療衛生服務的擁擠系數為0.6784；撫恤和社會福利救濟服務的擁擠系數為0.4736；社會保障服務擁擠系數為1.4592；行政管理服務擁擠系數為0.0636；社會治安服務擁擠系數為0.1498。
　　
　　基于求解出來的各項公共服務的擁擠系數，我們可以把現階段中國政府提供的公共服務分成三類，如表4所示。
　　表4 公共服務類別與供給狀況
　　
　　（1）行政管理服務和社會治安服務。這些公共服務在當前供給量下可以近似的被看做純公共品，它的擁擠系數相對較低，轄區政府提供的公共服務額度同居民所享受到的公共服務數額大致相當，由于其效用的共享性，這類服務的生產成本（或者其中的大部分）理應由轄區政府來承擔，而非對居民定價收費（或極少量收費）形式。（2）教育服務、醫療衛生服務以及撫恤和社會福利救濟服務。這幾種公共服務在現階段屬于典型的混合公共品，其擁擠系數大致位于0.5左右，轄區內居民實際享受到的公共服務量少于政府提供的總量，因此在某種程度上存在著競爭性和排他性，在既定的公共服務提供量下，這些公共服務的生產成本應該由政府和受益者進行分攤，一種比較合理的成本分攤方式就是采用其擁擠系數測度出應由政府分攤的成本部分，另外部分根據受益居民個數成本分攤，進行定價收費。（3）從中國地區社會保障提供量上來看，中國現階段的社會保障服務從性質上更加近似于一種高度的私人品，其擁擠系數達到1.4592，表明政府對該項服務的提供量遠遠達不到居民需求，而更多地需要居民自身通過私人品保障進行補充，而社會保障制度作為現代社會的一項基本制度，在中國特定的社會背景下，被異化為一種高度私人品。
　　五、結論及政策建議
　　本文構建了一個測度轄區公共服務供給匹配狀況的檢驗模型，并利用中國1999—2006年的省級面板數據，在控制轄區居民需求偏好特征的基礎上，采用聯立方程組似不相關回歸（SUR）技術對教育、醫療衛生、社會福利救濟、社會保障、行政管理及社會治安等6類政府提供公共服務的擁擠性進行測度，實證分析表明：
　　政府提供的這6種公共服務從本質上均屬于混合公共品類型。表明在當前既定的公共服務提供量下，中國行政管理和社會治安服務近似于純公共品；教育、醫療衛生以及撫恤和社會福利救濟服務屬于混合型公共品；而中國現階段的社會保障服務由于供給嚴重不足，從性質上更加近似于一種高度的私人品。
　　本文的政策含義在于：在中國當前既定的公共服務供給量下，行政管理服務、社會治安等近似純公共品的成本應完全由政府承擔，教育和醫療衛生等混合公共品生產成本應該根據該項公共服務的擁擠系數在政府和受益居民之間進行分攤，社會保障服務等近似的高度私人品成本由受益居民負擔；但是，從長遠來看，中國政府應該努力增加擁擠性公共服務，尤其是增加私人型公共服務的提供，從而保障轄區居民的生活質量。
　　
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　　（責任編輯：劉艷）