突發事件應對中的法制保障問題探討

　　〔摘要〕 建立健全法律法規體系對強化突發事件應對具有重要意義。“5·12”汶川大地震顯示，我國在突發事件尤其是重大突發事件應對的法制保障方面還存在明顯不足，這表現在：地方政府部門和機構制定的突發事件應急預案難以涵括重大突發事件，部分地方政府缺乏針對本地區的突發事件應對法制體系建設的主動性，客觀條件的限制和資源供給不足對重大突發事件應對的法制保障形成嚴重制約，未能完全理順政府權力與人民權利的關系。完善突發事件應對的法制保障，需強化地方立法和政策的制定，增強地方政府的法制意識；發揮突發事件應對專門機構的統率作用，強化重大突發事件應對的組織建設；全面考量突發因素，強化對重大突發事件應對預案的制定等。
　　〔關鍵詞〕 突發事件，法制保障，汶川大地震
　　〔中圖分類號〕D922.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）06-0133-04
　　一、我國突發事件應對中法制保障的現狀
　　突發事件通常是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害的緊急事件。從一般語義出發，突發事件可理解為包括戰爭、動員、緊急狀態（憲法修正之前為戒嚴）等各種突發的緊急事件。從現有文獻來看，不少學者在對突發事件應對制度進行國際比較時，也常常將國外的國防動員、恐怖事件、國土安全等列入研究對象。不過，我國的突發事件應對法將突發事件的范圍作了一定的限制，僅僅指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件，從而與戰爭、動員和緊急狀態等區別開來。
　　國務院2006年發布的《國家突發公共事件總體應急預案》與突發事件應對法一同構成了我國目前突發事件應對中法制保障的根本性內容。由二者統率的一系列法律法規、政策文件、應急預案等構成了突發事件應對的系統性制度框架。據統計，在2007年突發事件應對法頒布前，我國已經制定涉及突發事件應對的法律35件、行政法規37件、部門規章55件，有關文件111件。同時，國務院和地方人民政府制定了有關自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件的應急預案，突發事件應急預案體系初步建立。〔1 〕 （P2 ）然而，隨著2008年南方冰雪災害、“3·14”拉薩打砸搶燒事件、“5·12”汶川大地震、2009年“7·5”烏魯木齊嚴重暴力犯罪事件等重大突發事件的發生，突發事件尤其是重大突發事件應對中法制保障不足的問題日益受到關注。
　　二、我國突發事件應對中法制保障的不足
　　依據《國家突發公共事件總體應急預案》，各類突發事件按照其性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素分為四級：Ⅰ級（特別重大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）和Ⅳ級（一般）。本文討論的突發事件指Ⅰ級和Ⅱ級突發事件，并在此基礎上更為關注那些不可預見性強、損害后果嚴重、社會影響深刻、需要采取超常規預防與應急處置的特殊或者極端突發事件。筆者以“5·12”汶川大地震為例進行分析，指出我國在突發事件尤其是重大突發事件應對法制保障方面存在的明顯不足：
　　首先，地方政府部門和機構制定的突發事件應急預案難以涵括重大突發事件。當前，盡管各地政府部門和機構大都依據突發事件應對法及相關要求制定了應急預案，但是一些重大或極端突發事件還是超出了應急預案制定的范圍。例如，政府公開信息顯示，2008年3月前，阿壩州印發實施總體應急預案1個，各專項應急預案27個，部門應急預案120個。全州13個縣制定縣級預案497個，224個鄉鎮中的172個制定了應急預案437個，1354個行政村中的496個制定了應急預案496個。阿壩州汶川縣震前也從建立高效快捷運轉機制、建立完善應急預案體系、建立健全值守應急體系等幾個方面高度重視應急預案體系建設，2007年全縣共制定總體應急預案2個、專項應急預案20個、部門應急預案71項。然而，“5·12”汶川大地震的突然性和破壞力大大超出預計，應急預案的及時啟動并未能減少應對這次特大地震和次生災害所帶來的遺憾。而在全國范圍內，應急預案“有”但不夠“管用”的狀況成為較為普遍的現象。其原因主要在于，我國的應急預案制定體現了“由上至下”的命令與服從特性，一些具體應對突發事件的政府部門和機構并沒有從自身需要出發，對面臨的客觀情況和或有風險進行認真分析，而是盲目仿效一些高階的應急預案或兄弟省市類似的應急預案，使應急預案的制定一開始就存在不科學、不完備的內在缺陷。
　　其次，部分地方政府缺乏針對本地區的重大突發事件應對法制體系建設的主動性。我國現有的突發事件應對中的法制保障內容比較宏觀，很多具體的要求必須依據更為確切的法律規范和政策文件才能得到實現，換句話說，就是突發事件應對的保障還沒有真正體現體系性、層次性和貫通性。主要表現在，2007年頒布實施突發事件應對法之后，僅有北京市等少數地方基于如舉辦奧運會等特殊考慮制定了類似《北京市實施<中華人民共和國突發事件應對法>辦法》，包括四川、西藏、新疆在內的大多數省區均未制定相應的實施辦法或者條例，突發事件應對法要求的多項縣以上各級政府應當履行的職責是否能夠得到落實存在疑問。這種法律依據不夠明晰的情形，增大了基層地方政府在應對重大突發事件時所面臨的困難，影響了基層政府對突發事件的科學處置。值得肯定的是，“5·12”汶川大地震給我們敲響了警鐘，2009年以來，《廣東省突發事件應對條例》、《湖南省實施〈中華人民共和國突發事件應對法〉辦法》等紛紛出臺，而《重慶市突發事件應對法實施辦法》、《四川省突發事件應對辦法》等也啟動了立法調研、征求意見等立法程序。
　　再次，客觀條件限制和資源供給不足對重大突發事件應對的法制保障形成嚴重制約。例如，雖然突發事件應對法將各級政府確定為突發事件的組織指揮機關，集中賦予了各級政府的應急指揮權，但“5·12”汶川大地震造成了多個地區的通訊中斷、道路不通、人員傷亡，使得突發事件應對指揮機關難以掌握完整的事件信息和應有的應急資源，整合各種救援力量，協調各個行政機關、部門的職能，進行統一調度。由應急預案、應急機制、應急體制、應急法制構成的“一案三制”如何克服客觀情況的限制正常運轉，在面對重大自然災害時需要給予特別考慮。不僅如此，由于人為或其他因素導致的重大事故災難、公共衛生事件和社會安全事件一旦在極短時間內爆發，其強大的爆發力對社會秩序的破壞在一開始就有可能達到較為嚴重的程度，導致客觀條件的限制和資源供給不足矛盾的迅速凸顯，給事態的控制帶來較大阻礙，從而難以真正落實突發事件應對法規定的若干行政強制應急處置與救援措施。
　　最后，未能完全理順政府權力與人民權利的關系。突發事件應對的法制保障體系包含理順應急權力之間、應急權力與公民權利之間關系的內容，但是從我國突發事件應對的實踐來看，政府的應急權力行使與公民權利保護之間的關系仍有待理順。例如，在“5·12”汶川大地震面前，尤其是應急救援時期，政府與人民群眾的利益是基本一致的，其間政府行使應急權力的正當性覆蓋了群眾權利受到損害的可能性。但應急救援的需求稍一緩解，政府應急權力約束與群眾權利保護的沖突就逐漸顯現。這一時期，民間訴求和情緒存在一定程度的積累，與政府權力之間形成了一定的緊張關系。而在突發社會公共事件如“3·14”拉薩打砸搶燒事件、“7·5”烏魯木齊嚴重暴力犯罪事件面前，以恢復正常社會秩序為目的的政府權力行使和因社會秩序遭受嚴重破壞導致群眾權利嚴重受損而尋求保護與救濟之間的矛盾，從事件發生伊始就顯得較為突出。為此，通過法律安排化解重大突發事件應對的此類矛盾，尚需進行重新架構。
　　
　　三、我國突發事件應對中法制保障的完善
　　針對突發事件特別是重大突發事件應對中的法制保障不足問題，可考慮從以下幾方面加以完善：
　　第一，強化突發事件應對地方立法和政策制定的力度，增強地方政府的法制意識。強化突發事件應對的法制建設，既是提升政府突發事件應對能力的需要，也是建設法治政府、責任政府、服務型政府的最終選擇。為此，一要在國家層面充分整合現有的突發事件應對法律資源，通過清理、補充、修改、解釋、細化等手段擴充與突發事件應對法配套的其他突發事件應對法律規范，健全突發事件應對法律規范體系，保證突發事件應對法制的統一，做到有法可依；二要在地方層面積極利用立法權進行“二次立法”，制定相應的地方性法規、規章，或者出臺與本地實際情況相適應的地方政策，增強重大突發事件應對法制的可操作性和地方特色，避免重大突發事件應對法制成為空中樓閣。需要特別指出的是，健全重大突發事件應對法制體系應當以提高地方政府法制意識為前提，將被動應對的思想認識提高到主動防備的層面，積極做好突發事件應對尤其是重大突發事件應對的法制保障工作。阿壩州在“5·12”汶川大地震之后結合社會安全、災后重建等現實需要果斷制定《阿壩藏族羌族自治州突發事件應對條例》、《阿壩藏族羌族自治州宗教事務條例》等自治條例，就得到了各個方面的高度肯定。
　　第二，發揮突發事件應對專門機構的統率作用，強化重大突發事件應對的組織建設。重大突發事件應對中的法制保障要做到有效有力，就必須強化各突發事件應對專門機構的建設，構建一個責任明確、統一指揮、分工合作的突發事件應對協調系統，包括突發事件應對的指RhKoqQnomkyczOYQ+Ha2Bw==揮機構、應急管理協調機構、應急處置工作機構以及相關應急指揮平臺。目前，我國地方政府在應對突發事件的專門機構建設方面顯得較為薄弱。一些地方的專門應急機構設置還停留在形式上，常設應急機構如應急辦公室等在很多情況下僅僅承擔信息匯集、傳遞、文件傳達等有限的職能，權力有限且不夠集中，協調能力嚴重不足，一旦遭遇重大突發事件，則很難迅速發揮應急指揮作用。國外經驗和“5·12”汶川大地震等事件表明，一個強有力的突發事件應對專門（指揮）機構是極為重要的。為此，需要通過法律規范確定突發事件應對機構的設置、職責、編制、人員、經費、設施設備，以及與其他政府部門、機構的關系等，強化突發事件應對的組織建設，保證突發事件應對機制的正常運轉。總體而言，各地應當依據各自的客觀情況，盡可能地建立有法制保障的，權威、獨立、統一、高效的各級危機應對指揮中心等專門機構，按照統一領導、分級管理、各司其職、各負其責的原則，調度各級政府部門、機構和社會力量，充分發揮專家組的重要作用，依靠訓練有素的專業救援隊伍，更好地實現重大突發事件應對的職能。
　　第三，全面考量突發因素，強化對重大突發事件應對預案的制定。應急預案作為“一案三制”的重要內容，是突發事件應對的決策保障和行動依據，也是突發事件應對中的法制保障的規范性支撐。應急預案以具體行為規則的方式，體現了突發事件應對中的法制保障的應用與實踐。制定各種強制性應急預案和技術規范能夠為突發事件應對提供具體指導和技術保障。當前，各級地方政府應當盡快改變應急預案不完善的普遍現狀，在認真調查、分析本地區可能發生的突發事件的基礎上，做出全面、細致、可靠的風險評估，充分考慮各種社會危害和社會影響，以本地區各種政府和社會資源的客觀條件為基礎，制定出能夠反映本地區客觀實際，體現本地區特點，具備較強操作性，科學、合理的一般性和重大突發事件應急預案，并通過制度化的手段，保證預案能夠切實發揮效用。其中，應急預案的制定不但需要考慮啟動條件、組織指揮體系、預警預報、應急響應、應急保障等內容，還要重點關注事后救助和恢復重建等內容。〔2〕 （P193 ）近年來國際國內發生的重大突發事件表明，自然災害頻發地區，重大工程、項目所在地區，社會矛盾、民族矛盾集中地區等，尤其要切實做好應急預案制定工作。
　　第四，以加強政府公信力建設為基礎，強化基層政府重大突發事件處置能力的培養。與突發事件應對法把突發事件應對的基礎職責賦予縣級以上政府形成反差的是，實踐中基層政府尤其是鄉鎮政府和村社組織往往成為重大突發事件處置的第一道屏障。“5·12”汶川大地震帶來了嚴重的道路、通訊中斷，災民自救和政府、社會救援被迫以村社和鄉鎮為中心和紐帶。在災后重建過程中，鄉鎮等基層政府和村社組織也在政策釋疑、民心安撫等方面做了大量工作，發揮了相當重要的基礎作用。因此，應當通過法制手段加強對基層政府重大突發事件處置能力的培養，如提高基層政府和干部的重大突發事件應對意識，提升基層政府和干部的重大突發事件應對能力，實現高質量的監測、預警、應急和救援，盡可能地將重大突發事件、重大社會矛盾化解在基層，避免擴大和升級，給社會秩序造成更大的影響。大量案例表明，政府對于社會秩序的調控須兼具合法性和正當性，一旦地方政府尤其是基層政府不重視公信力建設，則突發事件極有可能成為社會失控的重要外部誘因。
　　第五，尊重和保障公眾權利，將依法處置作為重大突發事件應對的基本準則。行政權力與人民權利的主要區別在于，人民權利是行政權力的來源，而不是由行政權力派生出人民權利；行政權力具有手段性，人民權利具有目的性，行政權力是為實現人民權利服務的。基于重大突發事件給社會秩序帶來的嚴重影響，政府行使行政權力應對突發事件往往會增大公民權利克減的風險，甚至引致公民權利損害。因此，突發事件應對的法制體系建設必須確定公眾權利保障與克減的程度。例如，重大突發事件的應對需要尊重和保障公眾的知情權、參與權、表達權和監督權，盡可能完善的權利保障措施將有利于團結多數群眾，“5·12”汶川大地震中政府多次進行公告和情況說明，邀請社會力量參與和監督抗震救災工作，就很好地起到了統一思想、應對困難的作用。政府行使行政權力導致公眾權利的克減必須由立法限定在一定范圍內。其次，對于在應急狀態下受損的公眾權利，法律應當提供有效的救濟途徑，如事中的政府救助、社會幫扶，事后的行政補償、司法救濟，都應當通過立法或政策激勵等方式加以明確。從“5·12”汶川大地震的處置經驗來看，依法應對不但使政府對事件的處置受到法律的有效控制，而且有利于安撫社會情緒，恢復社會秩序，發揮著基本準則的功效。
　　第六，以社會系統構建為依托，強化重大突發事件應對中法制保障的配套制度建設。突發事件尤其是重大突發事件的應對牽涉到社會的方方面面，因此需要整個社會系統都能有效地為法制保障提供動力。首先，要鼓勵企業、社會組織、公民等社會力量廣泛參與突發事件應對，使政府、公民、社會組織都能夠貢獻力量。其次，要強化宣傳、教育、演練等手段，進一步提高全社會的突發事件應對意識。“5·12”汶川大地震發生后，零點研究咨詢集團開展了一次地震災區居民生活監測調研活動。接受調查的889名受災居民中，有超過六成的被訪者表示“不太了解”或“根本不了解”地震逃生、救援等方面的知識。這充分表明，很有必要通過法制措施督促地方政府開展公共安全知識的廣泛社會宣傳，督促社區、農村、企業進一步提高突發事件應對意識，強化應對突發事件的自我救援意識和準備，強化突發事件應對的教育培訓和應對實戰演練。再次，要進一步完善與突發事件應對有關的基礎設施、設備、物質資料建設，加強對民間應急隊伍的培養。最后，要努力提供科學研究和制度創新的力度，為防范化解突發事件提供必要的技術手段和制度條件。突發事件應對的配套措施不但需要通過法律的手段確定下來，而且應當有機、緊密地結合在一起，共同構建突發事件尤其是重大突發事件應對的社會響應體系。
　　參考文獻：
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　　〔3〕宋開文，劉宏順.應急機制關鍵時刻要管用〔N〕.四川日報，2010-04-13．
　　責任編輯 楊在平