對農村土地經營權抵押問題的實證分析

　　[中國分類號]F301.2　[文獻標識碼]A　[文章編號]1009－2234(2011)01－0152－01
　　
　　近年來，各地紛紛開展以農村土地經營權為抵押的信貸模式，這改變了金融服務方式，激活了土地潛能，促進了農民增收、農業增效、農村發展，有效破解了長期以來困擾農民因抵押物不足而貸款難的問題；促進了農村土地的流轉和規模化經營進程。本文以齊齊哈爾市依安縣開辦農村土地經營權抵押為例，探索在廣大農村推行土地經營權抵押貸款的可行性和信貸品種設計。
　　
　　一、農村土地經營權抵押貸款案例
　　
　　齊齊哈爾市位于松嫩平原西部，是農業大市，全國重點商品糧基地。2009年，齊齊哈爾市糧食總產達到165.7億斤，全年糧食總產量占全省的19％，增量占到全省的46％。2010年1月，所轄依安縣被確定為黑龍江6個試點地之一。目前，依安國民村鎮銀行已辦理土地經營權抵押貸款17筆，金額350萬元。
　　
　　(一)明確農村土地承包經營權抵押條件和范圍。一是農村土地承包經營權必須是合法流轉取得或通過招標、拍賣和公開協商等其他合法方式取得，并擁有具備法律效力的權屬證明材料；二是土地承包經營權產權關系清晰，承包經營租賃協議和手續符合國家法規政策，還應經縣工商部門注冊登記；三是抵押期限為《農村土地承包法》規定的承包期以內，同時抵押人取得的土地承包經營權期限應為3年(含3年)以上。
　　
　　(二)明確具體業務辦理相關環節。對審核部門、貸款期限、價值認定方式對抵押物監管與處置進行明確，特別是在抵押物轉讓措施，貸款用途等方面進行了細化和補充。根據依安縣實際情況，此項貸款除用于農業生產、農機購置、農業開發外，還增加了農民生活消費一項，以加大對農民支持力度，選擇了人地矛盾較少、農村土地承包經營權證已發放的鄉鎮、村屯進行試點，從土地入股成立的農民專業合作社入手，率先開展農村土地承包經營權抵押貸款業務。
　　
　　(三)合理確定土地抵押價值嚴格進行風險防控。由貸款人對土地承包經營權抵押價值進行認定。認定的一般原則為，土地承包經營權抵押價值＝年租地平均租金×經營期限＋土地農作凈收益。試點縣依安每畝耕地價值認定為：200(縣均租金)×3＋210(縣均產量)×1.96(均價)－40(種子費)－5(農藥費)－50(化肥費)－64(機耕費)－200(縣均租金)＝652.6元。貸款需出具由所在鄉(鎮)村里的《土地經營情況證明書》，貸款形式由借貸雙方約定，目前，執行利率9.558‰，結息方式利隨本清。
　　從依安貸款發放情況看，農村土地承包經營權抵押貸款呈現以下特點：一是貸款以短期為主。土地經營期限為三年以上(含三年)，土地經營權抵押貸款以短期為主，期限一年。二是借款用途為用于種植前期投入(購種子、農藥、化肥等)居多。三是土地抵押為轉包和出租的居多。
　　
　　二、土地經營權抵押存在的主要問題
　　
　　(一)土地流轉的規范問題。土地流轉模式與土地經營權抵押有著密切聯系，并對其產生重要影響。目前，齊齊哈爾市土地規模經營以三種模式居多。一是聯合經營體制模式，由農戶自行組織(家庭、親屬等之間的聯合)將農戶分散經營的土地通過置換方式達到集中連片形成規模，采取統種統管分收或統種分管分收等經營方式；二是大戶經營體制模式，這種體制主要指種田能手、科技戶或有一定經濟實力的自然人，以租賃、承包形式把土地經營權轉入過來；三是股份合作經營體制模式，這種體制是由種植業合作社、農機合作社，專業協會等農村各類合作經濟組織以及自然人吸納農戶自愿將土地承包經營權入股，實行股份合作統一經營。在土地流轉過程中，齊齊哈爾市主要以轉包和出租的為主，流轉形式比較單一，流轉程序和手續不夠規范。在現實中，有些農戶采用口頭協議的方式或是只是簽訂了簡單的書面合同，沒有經過必要的程序也沒有通過相關部門的許可，農戶間私下交易比較盛行，合同條款的公平、完整、規范等也較欠缺。
　　
　　(二)法律支持問題。目前，農村土地經營權抵押貸款已經突破法律禁區。由于我國土地的公有性質及土地承包經營權對于保障農民生活的特殊意義，我國的相關立法采取了嚴格限制的態度。顯然，現行法律對家庭承包獲得的土地承包經營權和流轉所得的土地承包經營權進行抵押持否定態度。因此，土地承包經營權抵押貸款本身與現行法律存在沖突。從法律層面上看，《擔保法》規定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押”。《土地承包法》規定：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。農村土地承包經營權的抵押只限制于通過招標、拍賣、公開協商等方式承包的荒山、荒灘等農村土地，經發包方同意，并依法登記取得土地承包經營權證或林權證書的，才可以設立抵押，并沒有明確通過家庭承包取得的土地承包經營權可以抵押。我國《物權法》明確規定，除買賣、公開協商等方式承包的“四荒地”等農村土地可以抵押外，其他方式承包的農村土地是不允許抵押的。這說明開展的“土地承包經營權抵押貸款”業務沒有得到法律保障，一旦借貸關系產生，極易引發貸款風險。
　　
　　(三)經營權抵押銀行處置難問題。試點縣依安規定如出現貸款償還風險，貸款行有權根據鄉經管站出具耕地經營權抵押登記證及相關手續，對抵押耕地的經營權進行流轉，所得收益用來償還貸款本息。若發生抵押處置，將會導致：一是農村土地價值評估困難，無法定或統一的標準可依。由于鄉鎮一級沒有資產評估機構，縣城的資產評估機構也健全，一般多是市級評估機構的派出機構，容易導致農村土地價值評估困難、費用高、時間長等問題。由于目前土地評估尚無法定或統一的標準可依，土地價值的界定存在一定的盲目性和隨意性。二是流轉市場不健全，抵押土地難變現。如前所述，土地流轉市場不健全，流轉手續不完善，流轉行為不規范，一旦貸款逾期，貸款抵押物處置困難，雙方權益難以得到法律保護。三是風險保障機制不完善，市場風險難把握。農業是高風險行業，農業抵御自然災害的能力相對較弱。而現階段，農村社會保障體系建設剛剛起步，功能尚不健全，農業保險業務仍未全面展開，如遇到較大的自然災害或市場因素影響，將給開展土地經營權抵押貸款業務的金融機構帶來不可預知的風險。
　　
　　三、對策與建議
　　
　　(一)建章立制，規范運作。建議出臺農村土地承包經營權流轉的政策法規和制度，明確土地承包經營權流轉原則、范圍及操作程序，構建適應市場化及農村實際的土地承包經營權流轉制度。一是要進一步規范土地流轉行為，體現土地經營權流轉中自愿原則。流轉時必須經雙方當事人協商一致，簽訂流轉合同，報村集體經濟組織、鄉鎮土地承包管理部門備案。二是土地流轉的期限應由雙方協商約定，但最長的期限不得超過第二輪土地承包期。三是應簽訂流轉的合同，以合同的形式將流轉雙方的權利義務固定下來，流轉合同應標明雙方當事人的姓名、住址、流轉期限、流轉土地的用途、流轉價款以及違約責任，使雙方一旦發生糾紛，調處有據。四是設立縣、鄉、村土地流轉服務機構，推動土地流轉盡快實現由自發到自覺、由無序到規范的轉變。
　　
　　(二)開展多樣化貸款模式，土地經營權抵押貸款多樣化。建議開展多樣化貸款模式，如：一是“公司＋土地經營權抵押”，將農業產業化企業作為承貸主體，將其擁有的土地承包經營權作為抵押物，同時負連帶責任；二是“基金擔保＋土地經營權抵押”，設立行業基金，由基金擔保和經營戶的土地承包經營權抵押共同擔保以獲得貸款，擔保責任由基金和土地承包經營權按約定比例分擔；三是“五戶聯保＋土地經營權抵押”，將信用保證和擁有土地承包經營權抵押申請貸款。
　　
　　(三)引入了保險、擔保與信貸相結合的保險防范機制。完善農村土地經營權抵押貸款的風險防范措施。一是要引入農業保險，即保險公司對貸款大戶進行農業保險，銀行對參保的種植大戶給予優惠的貸款利率；二是要引入農業擔保公司，符合擔保條件的龍頭企業，為種植大戶信用擔保，政府將貸款貼息和部分土地激勵作為擔保費支付建立專門的貸款損失保障或補償機制；三是探索與農村信用體系建設的聯動機制。將拓寬抵押貸款與推進“信用村(鎮)、信用戶”的評定工作相結合，在貸款利率、抵押率設定上給予適當傾斜，發揮示范引導作用。同時，相關職能部門應做好定期跟蹤檢查，加強信貸風險防范監測管理。及時預警，對操作中出現的問題和困難應及時下發風險提示，在確保信貸資金安全基礎上逐步加大支持力度，促進土地經營權抵押貸款業務健康穩健發