城鄉統籌發展背景下農村土地流轉的制度創新

　　[摘要]土地流轉是現代農業發展的必然產物。目前，我國農村的土地流轉面臨很多困境。如流轉范圍小，流轉方式單一，流轉規范化程度低，缺乏市場調控機制等。制約土地規范化流轉的因素主要是制度的不健全以及農民自身的原因。創新農村土地流轉制度應建立與完善相關法律和制度，充分發揮市場在土地流轉中的作用，同時積極創新土地流轉的形式。
　　[關鍵詞]城鄉統籌；農村；土地流轉；制度創新
　　[中圖分類號]F127　[文獻標識碼]A　[文章編號]1009－2234(2011)01－0083－02
　　
　　城鄉統籌發展是科學發展觀的主要內容，也是全面建設小康社會的重要決策。土地是農業發展中至關重要的因素，土地流轉是發展現代農業、實現土地規模化、調整農村產業結構、增加農民收入的有效途徑。將農村土地流轉問題置于城鄉統籌發展的背景之下進行研究，建立與創新科學規范的土地流轉制度，具有重要的理論與現實意義。
　　
　　一、農村土地流轉制度概述
　　
　　(一)土地流轉的依據
　　土地流轉，或稱農村土地承包經營權流轉，是指在土地所有權不變的前提下，土地承包經營權人在剩余的承包期限內，有權依法將土地承包經營權依照平等、自愿、有償的原則，采取轉包、互換、轉讓等方式轉讓給其它農戶或經濟組織。
　　《農村土地承包法》第32條規定：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法轉包、出租、互換、轉讓或者以其他方式流轉。”第34條規定：“土地承包經營權流轉的主體是承包方。”。2007年頒布的《物權法》基本沿襲了《農村土地承包法》的規定，第128條規定：“土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。”
　　我國農業部頒布的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》明確規定，農村土地承包經營權流轉法律關系的當事人主要包括承包方和受讓方。其中承包方是指土地承包經營權的主體，主要是指從事種植業、林業、畜牧業等農業生產的自然人或者組織。既可以是承包地所屬的村集體經濟組織的成員，也可以是本集體經濟組織以外的組織或者個人。而對于受讓方，我國現行的法律并沒有作出過多的限制性規定，只是要求受讓方須有農業經營能力，可以是承包農戶，也可以是從事農業生產經營的組織和個人。
　　
　　(二)土地流轉的社會價值
　　首先，土地流轉可以有效推進城鄉統籌發展。城鄉統籌就是城鄉互動發展，以實行城鄉發展雙贏為目的發展格局。城鄉統籌要求通過體制改革和政策調整削弱并逐步清除城鄉之間的障礙，把解決好農業、農村和農民問題放在優先位置，加大對農業的支持和保護。而進一步規范與創新土地流轉制度，無疑會極大地促進農村經濟的發展，最終實現城鄉協調，加快城鄉統籌發展。
　　其次，土地流轉有助于提高農業生產效率。作為農村土地制度的核心，土地流轉的實現就在于對土地的高效利用，使土地的使用價值最大限度的發揮出來。長期以來，我國農村土地主要表現為以戶為單位的分散經營，這樣一家一戶的分散生產經營方式和國際市場無法對接，也與農業的產業化的要求不相適應。因此，這就要求我們改變現有的生產經營方式，變成統一生產、統一經營的規模化生產模式，才能提高農業生產的效率。為實現這一目的，應建立與創新有效的農村土地承包經營權流轉制度，實現土地的規模化經營，充分發揮土地的效益，提高農業生產率，從而提高農產品在國際市場上的競爭力，提高農民收入。
　　
　　二、農村土地流轉所面臨的困境
　　
　　首先，流轉范圍小、流轉方式單一。從流轉范圍來看，一段時期內，我國農村土地流轉主要局限于本集體經濟組織內部，多是農戶之間的流轉，甚至很多是親朋好友之間的流轉；流轉方式多為轉包，入股、出租等方式較為少見；流轉途徑以自發流轉為主，通過中介組織流轉的很少。近年來，盡管專業合作社模式在我國各地有所涌現，但仍存在很多問題。例如，起步晚、規模小、市場競爭力和帶動能力不強；資金不足，服務能力不強；管理人才、技術力量不足；缺乏經驗，品牌和質量意識有待加強。
　　其次，土地流轉的規范化程度低。目前，農村普遍存在農戶之間私下流轉土地的情況，多數是口頭協議，未形成書面合同的現象極其普遍。即便是簽訂流轉合同，也經常存在內容不規范、條款不齊全的現象，有的對當事人權利義務約定不明，甚至根本沒有約定，有的對標的物未寫清楚，對違約責任約定不具體，有的甚至還與有關法律、法規和政策相抵觸。簽訂合同后，既不向發包方備案，也不到土地承包管理部門鑒證；有的互換、轉讓等流轉甚至不辦理權證變更登記手續。出現上述情況與農民經驗不足、法律意識差及基層監管不到位的情況有關。而這樣做的后果往往會造成土地資源被破壞，農民和集體利益被損害。
　　再次，市場在土地流轉中的作用沒有得到有效發揮。我國地區間農地流轉市場發展很不平衡，區域差別顯著，同時缺乏相應的市場流轉機制。土地流轉的中介服務組織的數量少、規模小、流轉信息不暢通，不能及時為農戶流轉提供服務。要想形成良好的土地市場，不但要有供需雙方，還需要一定的中介機構。缺乏土地流轉的組織機構，農民對于土地流轉的信息較為閉塞，影響到土地流轉的速度和范圍。同時，缺乏相應的土地價值評價機構也不利于土地的規范流轉，應建立土地流轉的價格評估體系，使土地流轉能夠在公開透明的環境中進行。
　　
　　三、制約農村土地流轉的因素分析
　　
　　首先，制度因素。一是農業產業化龍頭企業數量較少、帶動作用有限，土地流轉缺乏農業龍頭企業的帶動。二是現行農地承包方式的制約。在我國農村土地承包時，采取的是以人口為基數均分的方式，而且還要考慮土地狀況和位置進行搭配，導致連片土地由多家分別承包，一戶農民承包的土地可能分布在不同地塊。如果承包地的受讓人或承租人想從事規模經營，就需要面臨多個談判或簽約對象，增加了操作難度和成本。三是農業生產的比較效益過低。現有的糧食價格管制和其他相關政策條件下，農民很難通過種地來走向富裕，承包人流轉承包地的收益較低，對流轉也就沒有太高的積極性。四是流轉價格因素。流轉價格是流轉雙方議定的結果，直接影響流轉工作。價格低，挫傷農民流轉出土地的積極性：價格高，影響受讓方繼續擴大經營規模的積極性。如果流轉價格長期不變或者變動過于頻繁，又會影響到流轉關系的穩定，極易引發糾紛。價格的不穩定將會導致土地承包經營權的商品性就不可能明確地通過市場表現出來，就不可能使土地流轉在大范圍內實現市場調整。
　　其次，農民自身的因素。農民是土地流轉的主體，要將土地流轉，必須要有農民從土地上脫離出來，土地才能流動起來。但由于種種原因，制約了農民轉讓出土地。一是失地農民的社會保障問題。農村的社會保障體系還不健全，承包地還部分地承擔著對承包人的社會保障功能，這也決定了承包人不太可能輕易地將土地轉讓出去。二是城市生活成本因素。脫離農村到城市生活，是大多數農民的愿望，這也是城鄉統籌以及社會經濟發展的目標之一。農民進城后，其土地必然流轉。但農民進城生活成本是限制農民進城的一個重要因素。高額房價、衣食住行的成本以及生活習慣等的差異，造成農民進城成本較高，制約了農民流轉土地。
　　
　　四、創新農村土地流轉制度
　　
　　首先，建立和完善農利土地流轉的相關法律與制度。通過立法或法律結構調整進一步明確流轉雙方的權利義務、規范各種流轉行為，加強農地流轉市場法制建設。同時，建立國家促進農業生產經營法律制度，提高農業產業的比較利益，具體包括國家補貼農業生產經營法律制度、政策性農業保險法律制度、農業科技推廣法律制度等，促使形成較完善的土地承包經營權流轉市場。除法律外，土地流轉還需要完善相關制度。一是建立和完善農村社會保障制度，包括農村新型合作醫療、養老保險制度等。弱化土地的社會保障功能，凸顯其經濟功能。二是建立有效的糾紛解決機制。健全包括協商、調解、信訪、仲裁、司法等多渠道的流轉糾紛調處機制，確保糾紛解決渠道暢通。三是加大政府對農地流轉的扶持力度。包括制定鼓勵流轉的政策，對土地流轉業績較好的村鎮、中介服務組織等給予一定的資金獎勵并優先給予貸款支持等。
　　其次，建立健全土地流轉市場體系。具體包括建立土地流轉服務機構，一是以縣、鄉鎮、村為基礎成立土地流轉服務中心或服務站，縣級負責土地流轉的政策指導、價格評估及信息交換工作；鄉鎮一級主要負責土地流轉供求登記、項目推介、建立流轉檔案、跟蹤服務和調解糾紛等工作；村一級主要負責土地流轉信息收集，指導流轉合同簽訂等。二是規范流轉合同和程序。建立合同登記、備案等制度。合同應經鄉村兩級存檔，保證流轉合同的嚴肅性，實行嚴格的產權變更登記制度。具體操作上，縣、鄉以服務中心為依托搭建交易平臺，通過流轉信息登記、審核、公布、價格評估，指導流轉合同簽訂，為流轉雙方提供交易服務，保證合同以及程序的規范性。三是建立流轉市場的監督管理機構。加強監督，規范流轉行為，防止侵害農民土地承包權益事件的發生。四是建立農村土地權利價值評估機構，使土地流轉價格更為貼近農村的實際情況，更加公開透明。
　　最后，創新土地流轉的形式。一是以農業產業化經營項目帶動農村土地流轉，也稱特色主導產業帶動模式。鼓勵農業龍頭企業、種養殖專業大戶等各類農業經營主體，通過“公司＋基地＋農戶”、“公司＋合作社＋農戶”等形式，建立規模化、標準化的生產基地。以區域主導產業為龍頭，發揮區域優勢，以當地特色農業為依托，因地制宜地確立規模經營的主導方向，建立規模化農產品生產基地。二是農民專業合作社模式。允許農民以土地承包經營權作為出資組建農民專業合作社，合作社將土地進行規模經營，統一打理，農民參與企業分紅，使企業與農民真正形成了利益共同體，具有一定規模效應。對已成立的合作社應進行規范化管理，加大政府的資金和人才投入，扶持其健康發展。三是季節性流轉模式。例如，在我國東北地區由于氣候原因，農地基本上有半年左右的閑置期。因此，應積極鼓勵農戶對季節性閑置的土地進行季節性流轉，進一步發揮農地的利用率，提高經濟效益。四是土地“托管”的新型流轉模式。具體做法是，由農戶組建的農業生產合作社為無暇或無力耕種土地的農戶代為管理和耕種土地，由被代耕的農戶向合作社繳納一定的管理及生產費用，托管農地的合作社可以對委托其代耕的農地進行統一的規劃、統一的管理和規模化經營，最終形成土地流轉雙方共贏。
　　
　　[參考文獻]
　　[1]黃河，李軍波試論農村土地承包經營權流轉促進制度的構建——以農村土地承包經營權流轉的現狀及其分析為基礎[J]，管理觀察，2009，(33).
　　
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