創新行政管理方

　　[摘要]轉變政府職能，深化行政體制改革，是推進依法行政、建設法治政府的根本要求。在推進依法行政，建設法治政府的進程中，如何借助信息技術手段，改革政府內部管理，密切政府與公眾的關系，加速政府行政管理方式的革命性變革，已成為擺在我們面前的一項十分緊迫的課題。
　　[關鍵詞]行政管理方式；行政體制；改革
　　[中圖分類號]D035　[文獻標識碼]A　[文章編號]1009－2234(2011)01－0027－02
　　
　　2004年3月國務院發布的《全面推進依法行政實施綱要》，明確提出了要用10年時間基本建成法治政府的目標，要“轉變政府職能，深化行政管理體制改革”，并提出了五項具體工作任務。現在時間已過一半多，離2014年越來越近。回顧這幾年，我們在行政體制改革上取得很大成就，但影響和制約行政體制改革進程的原因也有很多，既有觀念上也有體制機制上的原因，既有政府自身也有政府之外的原因。分析這些原因并研究相應的對策，對于加快推進行政體制改革進程，確保如期實現基本建成法治政府的目標無疑具有重要的意義。本文以改革行政管理方式為視角，從貴州改革行政審批制度，推進政府管理創新的實踐出發，分析存在的問題，并在此基礎上提出進一步完善行政管理方式的對策。
　　
　　一、實踐例證：貴州改革行政審批制度，推進政府管理創新的實踐
　　
　　《行政許可法》頒布實施后，貴州省政府高度重視，精心組織，周密安排，并以此為契機，規范行政權力，進一步提高依法行政水平。按照分清主次、突出重點、抓好省級、以點帶面、逐步深入、全面推進的工作方針，有效地組織完成了全省有關行政許可“三項清理”的工作。對有關行政許可規定、行政許可事項、行政許可實施主體組織力量進行了清理，督促抓好行政許可法的配套制度建設，在行政許可法實施前完成了相關的廢止和修改的有關工作，并及時向社會公布，保障了行政許可法在全省的順利實施。此次共清理全省現行有效的地方性法規98件、省政府規章159件、省級規范性文件111件。通過清理，共取消了地方性法規設定的行政許可事項77項，取消省政府規章設定的行政許可事項43項，廢止省政府規章27件。在清理工作的基礎上，推進職能轉變和管理創新。全省及時下發關于建立實施行政許可配套制度的通知，對各級行政機關行政許可配套制度建設工作作出部署和安排，督促、指導地、州、市和省直部門抓緊做好本地、本部門配套制度建設和“統一受理，統一送達”窗口建設，努力推進政府職能轉變和管理方式創新。例如，貴陽市南明區本著“整治發展軟環境，建設服務性機關”的理念，在全面清理的基礎上最大限度減少行政審批、許可、核準、備案等事項，通過保留、調整、合并、取消等方式，使行政審批事項成功“瘦身”，將30家職能部門的行政審批事項由原來的180項減少到現在的120項，簡化了辦事程序，方便了企業和群眾。
　　
　　二、行政管理方式存在的問題分析
　　
　　貴州政府以轉變工作方式為重點，在貫徹實施《行政許可法》，深化行政審批制度改革以及政府信息化建設中取得很大進步，改進工作方法，創新行政管理方式，進一步規范了行政權力，提高依法行政水平。但是，由于長期受傳統行政管理方式的影響，與市場經濟體制的要求相比，目前在行政管理方式上還存在觀念滯后、職能不到位、手段原始、效率偏低等很多問題。客觀地說，政府行政管理方式的改革還有很長的路要走。
　　
　　1.　管理主體存在局限，觀念滯后
　　傳統集權管理模式下甚至普通工作人員，擁有占絕對數量的公共信息，這種信息不對稱性與權力相結合，容易形成官本位思維。“官本位”觀念這一思維還存在于行政機關文化中，導致一些行政人員服務意識淡漠、工作效率不高、有法不依、執法不嚴等現象還不同程度地存在。推委扯皮；相互制肘；手續繁鎖；拖拉延誤；人浮于事；文山會海；瞎指揮；怕負責任，不負責任；服務態度差；鋪張浪費。同時，不出風頭為為政的要訣使得一些行政人員在行政活動中思想僵化、保守，不敢開拓、創新，行政活動缺乏應有的彈性和活力。行政管理中愛做官樣文章，辦事拖拉，機構臃腫，人浮于事，決策遲緩，影響行政效率的提高和行政目標的實現。
　　
　　2.　管理手段原始、效率偏低
　　高成本，低效率，以犧牲效能為代價，頗具粗放管理方式特點的傳統行政管理方式還存在。許多政府部門和地方仍習慣以“內部文件”“行政命令”等隨意性大、透明度低的管理方式開展工作，“暗箱操作”、隨意裁決等問題時有發生。在行政過程中，屢屢出現內部文件的權威大于部門法規政策，部門和地方規定大于國家法律法規的現象，甚至有時依據內部決定或領導口頭指示就可以改變或變通既定規則的執行。遇到問題，大多采用開會研究、逐級下達、層層上報的工作方式，耗費大量的行政經費，“文山會海”和“公文旅行”等現象，浪費人力、財力。此外，在具體的行政管理實踐中，政府仍然對社會經濟事務進行具體的干預，行政審批事項過多過細，辦事程序過于繁瑣。行政手段運用過多，法律手段和經濟手段運用不夠等。
　　
　　3.　政府管理和被管理的對象仍以單向的層階式的關系為主
　　傳統的領導方式注重以“任務”為中心，政府官員是標準的“行政人”，實行的是一種缺乏人性的標準化管理。管理者和被管理者之間是被動的，是“政府調控市場，市場引導企業”那種單向的層階式作用關系。行政程序是通過各級代表會議，將意見集中向上反映，形成規章制度和政策法規，然后層層下達，管理者與被管理者是信息不對稱，單向的層階式的方式為“暗箱”操作提供了可能。其局限是組織的高層不能與基層進行直接的協調和溝通，不僅減緩了信息的傳遞速度，還容易造成信息的過濾、堵塞、失真或扭曲。
　　
　　三、創新行政管理方式——建“高效”之政府
　　
　　顯然，我國行政管理方式依然存在著與依法行政基本原則和規則不相符合的方面。努力促進各級政府管理方式的根本性改變，勢在必行。
　　
　　1.　全面清理現行的行政法律規范和各種類型的行政許可制度
　　切實貫徹實施行政許可法，改革行政許可方式，目前最迫切的任務是全面清理現行的行政法律規范和各種類型的行政許可制度。對于國家宏觀調控必須的、符合社會主義市場經濟需要的予以保留和進行完善，對于帶有計劃經濟色彩的、不符合社會主義市場經濟需要的則予以清除和撤消。真正把政府不該管的事交給企業、市場、行業組織和中介機構，按公民自治、市場調節、行業自律、行政監管的順序來設定和實施許可，實現“廉潔而高效”。對取消的審批事項，要認真研究新的管理方法，積極運用監管、檢查、備案等管理手段，建立后續監管制度；對保留的審批事項，要建立結構合理、管理科學、程序嚴密、制約有效的管理制度；對需要調整的審批事項，要制定嚴格的審批程序，形成制度規范。
　　
　　2.　加強間接管理、協調服務和事后監督等手段的運用
　　在具體的行政管理實踐中，要充分運用間接管理、協調服務和事后監督等手段對經濟和社會事務實施管理。首先，社會主義市場經濟，政府要充分運用間接管理方式，尊重市場規律，運用各種經濟政策和措施來影響和引導市場主體的行為，實現政府間接管理。比如，對于目前高房價、限制私家車等問題，政府應該在政策性貸款、提高首付比例、調整利率等間接方式抑制。其次，在行政管理活動中，政府要根據內外部環境的變化及時調整政策思路，在管理上快速適應環境的不斷變化，實行動態管理。通過外部行政環境的預測、內部行政系統數據分析，對政府管理策略、管理手段進行適時調整和對計劃進行修改和補充，以使行政效率最優化。最后，政府行政管理方式要從事前審批為主轉變到事后監督為主。不用政府進行事前把關和審批，并不等于政府可以撒手不管，政府應該做好事后檢查和監督。
　　
　　3.　充分發揮行政合同、行政指導等現代管理工具的作用
　　在政府行政管理活動中，要加強對行政指導和行政合同等現代管理工具的使用。通過行政指導，行政機關可以依據國家法律及其精神原則，包括國家某階段或某方面的方針政策，在其職權責任范圍之內，或適合其承擔的具體工作任務，采用提出希望、建議、勸告、警誡、敦促等方式，謀求行政相對方的響應乃至主動配合，以最終實現其所期望的行政目的或狀態之行為。此外，政府在推行各種公共事業或實現公共管理目標時，應不斷采用契約的形式，與團體、個人所簽訂的科研合同、公共工程承建或維護合同、交通保障以及消防安全合同等，為當前政府由“管理”型政府向“服務型”、“人本型”政府的轉變提供了有利條件，也為政府獲取公眾的理解和信任奠定了基礎。
　　
　　4.　加快推行電子政務，以技術創新推進政府管理信息化
　　在這方面，要不斷推行電子政務建設，推進政府上網工程的建設和運用，擴大政府網上辦公的范圍。要盡快制定我國政務信息化建設發展規劃，建立健全電子政務網絡框架體系，為轉變行政管理方式提供物質基礎；按照電子政務的要求，對現行政府管理職能、組織結構及行政流程進行必要的調整和改革，開發基礎業務數據庫，為轉變行政管理方式提供前提條件；構建指導政策、技術標準、法律規范三位一體的政策法律體系，為轉變行政管理方式創造制度環境。
　　
　　5.　通過網絡技術推進政府管理的服務化和社會化
　　網絡技術的運用為政府管理的服務化和社會化提供了可能。如就公共服務來說，政府主要制定各項規章制度和服務標準，通過網絡面向社會招標承包，由多家競爭性醫院和公司來提供這些服務，通過網絡實時對其監督，則既可以減少政府開支，又可以提高服務質量。此外，現代公共治理是政府部門、社會組織、公民協同管理的，要積極創造各種條件，讓社會組織、企業和公民更廣泛地參與公共事務管理。
　　誠然，中國人世，政府管理體制和行為方式受到的沖擊和挑戰最直接、最突出。科技革命日新月異，信息技術在全球范圍內的廣泛應用，深刻地改變了人們的生活方式和行為方式，推動了政府行政管理從手段到內容的全面創新。因此，要按照《綱要》要求，通過貫徹行政許可法，進一步改進政府管理方式，提高行政效率，降低行政成本，最終形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。
　　
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