主體選擇與指標分布

　　［摘要］鄉鎮服務型政府建設在構建和諧社會、推進新農村建設、維護黨和政府的形象等方面發揮著重大作用。鄉鎮政府作為我國基層政權組織，其政府績效高低關系到農民的切身利益，關系到農村的穩定與發展。筆者通過分析鄉鎮政府當前績效評估中存在的問題，從主體選擇與指標分布兩個維度構建服務型鄉鎮政府績效評估體系，并提出進一步完善的相關制度建議。
　　［關鍵詞］服務型政府；主體選擇；績效指標
　　［中圖分類號］D251 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１1）０4 — ０102 — ０2
　　
　　一、引言
　　隨著農村經濟體制改革的深入，尤其是取消農業稅后，農村工作形勢和鄉鎮行政環境發生了重大變化，傳統的管理模式已不能適應農村社會發展的需要，構建服務型鄉鎮政府已是勢在必行。鄉鎮政府是我國的基層政府，是基層民眾和上級黨委政府聯系的橋梁和紐帶，是國家方針政策的主要執行者和廣大群眾社會需求回饋的直接接受者。積極推進鄉鎮政府的績效評估，強化基層政府的公共服務職能，建設服務型鄉鎮政府，既是當前深化行政體制改革的迫切任務，也是基層民眾的現實需求。績效評估的難點與重點即是評估主體的科學選擇與評估指標的合理分布，在此基礎上完善鄉鎮政府績效評估制度，從而促進基層服務型政府建設的推進。
　　二、服務型鄉鎮政府績效的內涵闡釋
　　“政府績效管理可以定義為政府在積極履行公共責任的過程中，在講求內部管理與外部效應、數量與質量、經濟因素與倫理政治因素、剛性規范與柔性機制相統一的基礎上，獲得公共產出最大化。”〔1〕服務型政府的績效涵蓋了從政府組織獲得資源到社會感知政府行政成果的全過程，不能僅僅以其中某一階段或某一類政府組織產出代替。從唯名定義的角度理解，績效就是政府組織活動的“績”與“效”之和，也是在特定情境下政府組織實現其組織目標過程中的相對表現水平，這個相對水平量可以從多個維度進行描述（如圖1-1所示）。績效的維度包括競爭、時間、質量、創新、效率、效果等等。〔2〕這些績效維度多根源于組織性質及特征，而融于組織的價值觀、戰略乃至發展目標之中。
　　隨著社會經濟的不斷發展，大量信息不停的涌現，使得農村公共需求日益增長、升級和多樣化。鄉鎮政府應由“控制”鄉村變為“治理”和“服務”鄉村，日漸成為一個為農業服務、為農村服務，為農民服務的服務者。當前，服務型鄉鎮政府績效應與鄉鎮政府的職能轉變相聯系，更應突出公共服務與社會管理的價值。鄉鎮政府作為我國的基層政權組織，其基本績效內涵既包含著內與外、數量與質量、經濟與政治、組織價值觀等諸多維度，也包括成本、效率、效果、責任、創新、公平等要素。〔2〕鄉鎮政府的績效應反映服務型政府建設的本質要求，注重經濟發展量與質的結合，從管制向服務轉變，體現以人為本的價值取向，積極引導公眾的監督與參與，注重社會公平，對上級機關負責的同時，也能對基層民眾負責。服務型鄉鎮政府績效是鄉鎮政府在一定的時間范圍內，積極履行相應的職能，以較少的成本，及時有效地提供公共產品和公共服務的一種公共產出。鄉鎮基層政府的評估應緊密結合鄉鎮行政特點，主要評估內容應包括兩個方面：一是鄉鎮政府行政過程中與服務對象直接接觸所體現出來的服務態度、辦事效率、工作作風等；二是鄉鎮政府的具體行政效果，尤其是基層各項公共事業的發展情況。
　　 三、當前我國鄉鎮政府績效評估存在的問題
　　當前，我國很多地區都開展了一定程度的鄉鎮政府績效評估，但在很多方面都存在一些共有的問題，如評估主體單一化、公共服務指標弱化、缺乏有效監督等。
　　 （一）評估主體單一化傾向明顯
　　評估主體是評估活動的行為主體，是保證鄉鎮政府績效評估結果真實性、有效性的基本條件。當前，我國鄉鎮政府的績效評估基本上都是自上而下的展開，把績效評估理所當然地看成是政府內部的事，評估的主體自然也是以上級主管機關為主或者政府自身內部測評，通常都是上級縣、區政府主導，主觀性較強，很少采用第三方評估，缺少公眾及相對人的參與。這樣的評估起到的作用是很有限的，在相當程度上全憑領導的主觀意見和個人情感，其評估的真實可靠性尚待提高。很多時候，縣區政府把鄉鎮績效評估按政府職能分塊后交給各職能部門進行評估，然后把評估結果上報縣區政府。評估主體在績效評估時很難保持中立，帶有主觀色彩，很難實事求是，降低了績效評估的可靠性，削弱了績效評估的激勵作用。
　　（二）公共服務指標的弱化
　　我國進入社會轉型期，要求鄉鎮政府承擔起制度公平和經濟發展的雙重職能。但是，鄉鎮政府績效評估指標在兩者間存在著前輕后重的不對稱狀況。一方面，很多鄉鎮政府在設計績效評估指標時，過分追求經濟增長與財政收入的增加，將GDP增長率、招商引資、固定資產投資等作為鄉鎮政府績效評估的KPI①，指標設置過于偏重經濟發展的內容，追求GDP短期內的大幅增長。其他政府績效維度，如發展的質量、行政成本、公共服務效果等得不到充分體現，在指標權重的確定上和公共服務指標內容的選擇上欠缺客觀性，影響考核結果的科學性、公正性和導向性。另一方面，鄉鎮政府在對自身職能體系的科學構建上存在著許多模糊的不科學的認識。原有的大量應該由企業或社會中介組織承擔的職責尚未從政府中剝離出去，而新增加的社會管理、農村建設、公共服務職能又大量涌入。所以，致使鄉鎮政府在職能劃分和整合上難以把握明確的標準，導致公共服務指標設置的弱化，從根本上影響了社會的全面、協調、可持續發展，影響基層民眾對于鄉鎮政府的滿意度。
　　（三）績效評估監督機制的缺乏
　　政府績效評估的引導作用要真正落到實處，建立健全監督機制顯得非常重要，真正有效的監督機制應該貫穿于評估制度建立、評估執行和評估結果運用等各個環節。有一些鄉鎮政府績效考核制度中引入了“一票否決制”，如在具體的評估指標中設立了“計劃生育一票否決”、“社會治安一票否決”、“重大安全事故一票否決”等重要指標，只要鄉鎮政府的任何機關工作人員或領導犯有違紀、犯罪行為，單位集體在年終績效評估中將取消評優的資格。但是，絕大多數鄉鎮政府績效評估過程中監督機制是缺失的，無論是紀檢監察，還是公民監督和輿論監督等。紀檢監察的監督缺失，造成了績效評估結果無法有效落實，公民監督和輿論監督的不健全，在評估過程中只反映“長官意志”，不能充分反映廣大老百姓的需求。所以，也易造成評估結果導向失衡，既不利于績效評估制度的改進和完善，也不利于加快鄉鎮政府服務職能轉型的進程。
　　四、完善服務型鄉鎮政府績效評估體系的路徑
　　（一）選擇多元化的評估主體，合理分配權重
　　評估主體的選擇應當適當。通常情況下，評估主體的選擇一般視評估類型、評估目的以及被評估對象的具體情況而定。如果評估對象是政府“窗口”部門，評估的目的就是要檢驗其服務的質量，就應該主要由社會公眾等外部主體進行評估；如果評估對象是政府內部的事務部門，評估的目的是為了強化自我約束，就主要由評估對象的主管部門等內部主體進行評估。選擇評估主體還要考慮主體的獨立性、廣泛性和代表性。
　　“政府績效評估強調以人為本，以公民為中心，以滿意為尺度”〔4〕，在這一理念的引導下，國外政府績效評估在績效示標設計上體現出外向特征，采取多樣化的滿意度調查，民間組織更加積極地對政府部門進行獨立評價和審視，其評價主體嚴格遵循“公民本位”理念進行選取。服務型鄉鎮政府的績效評估主體，主要應以外部評估為主，適當結合內部評估。鄉鎮政府的上一級政府是縣政府，它是鄉鎮政府的直接領導者與監督者，作為內部評估主體，縣政府的方針政策，管理理念直接影響到鄉鎮政府的價值觀、管理方式的轉變。此外，鄉政府自身也是一個重要的內部評估主體，由于存在過大的主觀性，因此，這兩者的權重分配不宜過大。外部評估也是績效評估的一個重要方面，鄉鎮政府績效的外部評估主體主要是指鄉鎮政府的服務對象，是在某鄉鎮地域內生活的人民群眾，包括普通村民以及鄉鎮企業的管理者，他們對政府工作的實際成果感受最為深切，也最具有發言權，應抽出一部分有代表性的公眾進行評估。
　　
　　（二）強化績效評估關鍵指標的公共服務職能
　　鄉鎮機關的一些“窗口”單位，為改進工作作風，提高工作效能，在遵守法律、法規和有關規定的基礎上，向管理和服務對象作出服務質量的承諾，并通過媒體向社會公開，并接受公眾的監督。因此，鄉鎮政府的績效指標要突出反映人民生活水平的變化或政府能力的提高，并以此引導政府工作向提高人民生活質量，增強公共服務能力的方向發展。我們分別通過內外兩個維度來構建鄉鎮服務型政府的關鍵績效指標。
　　1．內部評估主體關鍵績效指標
　　與不同的評估主體相對應，內部評估的指標與外部評估指標要分別設置，體現出一定的差異性。我們認為，鄉鎮政府績效評估的內部評估主體指標，應主要體現在經濟發展與經濟效益、行政過程、潛力發展等主要方面。（如表1）
　　2．外部評估主體關鍵績效指標
　　我們從服務型鄉鎮政府基本職能出發，結合不同外部評估主體的評估能力與鄉鎮政府向其提供的具體服務內容來進行確定。
　　首先，普通村民。普通村民通過自身切身的體會和感受來對鄉鎮政府公共服務的效果進行評估，其主要評估內容是鄉鎮基層各項公共事業的發展狀況。整個評估指標體系主要包括：義務教育、科技服務、文化娛樂活動、公共衛生、基礎設施建設、鄉村建設與環境保護、公共安全、社會保障、服務項目農民參與決策程度等。這是對公共服務效果的評價，此外，還可以對公共服務過程進行評價，主要指標包括：服務態度、行政效率、黨風廉政、執法形象等（如表2）。
　　以上兩大指標體系最終都是以問題的形式出現，尤其是關于鄉鎮政府公共服務過程評估的抽象性指標，更是需要轉換為操作性指標，從側面了解社會公眾對政府行政過程的滿意度。義務教育這一項指標，可以進一步通過周圍兒童輟學情況、對當地義務教育師資情況的滿意度、收費情況等幾個操作性指標（三級指標）來進行設計。
　　 其次，企業。作為營利性組織，企業更關心的是本地區的經濟發展環境、經濟發展前景等相關的軟環境以及基礎設施情況。而企業負責人與鄉鎮政府領導班子、工作人員接觸比較多，對于鄉鎮政府工作作風、行政效率等有著自身的體會與感受。其指標體系如表3所示。
　　 企業評估鄉鎮政府績效在指標上也要進一步細化為操作性指標直至具體問題。如“市場信息服務”這一指標，可以通過提供市場信息的數量、提供市場信息的有效性、對企業發展的關心程度等操作指標（三級指標）來進行評估。
　　 再次，村民委員會。鄉鎮政府與村民委員會之間是指導與被指導的關系，村民委員會作為基層自治組織，鄉鎮政府的許多工作是通過村民委員會來開展的。村民委員會既對鄉鎮政府各方面工作狀況有著深入的了解，又對村民及其自身的需求有著清醒地認識。可以說，村民委員會是一個對鄉鎮政府有著充分了解、掌握大量評價信息的外部評估主體，在評估指標上比前兩者更加豐富一些。在公共服務效果方面，并不只是調查鄉鎮政府向村委會提供的服務的效果狀況，更多的還是鄉鎮政府面向農村所提供的各項服務的效果，是對農村基層各項公共事業的發展狀況的調查。之所以將這些指標列入村委會這一評估主體的指標體系中，是因為其掌握大量的評估信息。其指標體系如表4所示。
　　五、結論
　　溫家寶總理在十屆人大三次會議的《政府工作報告》中明確提出了“建設服務型政府”的要求，并就服務型政府的內涵作了進一步的闡明：“服務型政府，是一個能夠公正、透明、高效地為公眾和全社會提供優質公共產品和服務的政府”。鄉鎮服務型政府建設在構建和諧社會、推進新農村建設、維護黨和政府的形象等方面發揮著重大作用，具有深遠意義。積極推進鄉鎮政府的績效評估，強化基層政府的公共服務職能業不是一朝一夕的工作，它是一項復雜的系統工程。只有加強服務行政意識，樹立科學的政府管理理念，切實有效地轉變職能，不斷完善各項制度，以科學發展為導向，注重公民價值的回歸，才能真正地發揮績效評估體系的引導與激勵作用，切實有效地推進鄉鎮服務型政府的建設。
　　〔參考文獻〕
　　〔1〕卓越．政府績效管理導論〔M〕．北京：清華大學出版社，2006．
　　〔2〕 Fitzgerald， L.，Johnston，R.， Brignal， S.， Silvestro，R. and V