區域性公共產品合作提供機制研究

　　［摘要］對于區域公共產品合作機制進行階段性的總結，并歸納該機制的發展規律， 形成了對于區域性公共產品合作提供機制的前瞻性認識，進而以求對區域性公共產品合作機制的完善提供合理對策。
　　［關鍵詞］區域公共產品；合作提供機制歷史；合作提供機制分類
　　［中圖分類號］D035.5 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１1）０4 — ００37 — ０３
　　
　　自20世紀80年代改革開放以來，我國經濟在獲得高速發展的同時，也出現了區域經濟發展不平衡問題。〔1〕在區域間建立有效的合作機制是解決這一問題的關鍵所在。中央在“十一五”規劃中，明確指出，鼓勵和支持各地區開展形式多樣的區域經濟協作和技術、人才合作，形成以東帶西，東中西共同發展的格局。但是，就目前區域經濟均衡發展的成效來說，并不那么明顯，筆者認為，關鍵是缺乏一個明確、合理、有效的合作思路與機制。本文涉及到的區域性公共產品的概念是基于國內學者上的，如陸軍認為“區域性公共產品”（regional public goods）是指跨越多個同級或不同層級政府管轄地區，具有區域性外溢效應，對構建城鎮和區域一體化統籌發展產生重要支撐作用的公共產品。按照公共產品的性質，區域性公共產品包括區域制度、文化創新、基礎教育和公共安全等區域性純公共產品，以及道路橋梁、港口、航空設施、防洪設施、通訊設施與大型商品集散中心等區域性準公共產品兩種類型〔2〕。相關概念不再一一贅述。區域性公共產品提供合作機制是經濟性全球化和一體化的產物，在中國的發展，它也不是憑空產生，而有它產生的原因與過程。
　　一、區域性公共產品合作提供機制的歷史形成
　　1.自然、自發，合作頻率偏低
　　這個時期主要是計劃經濟時期，中央政府掌握著社會資源，對資源實行“統收統支”，政府依靠一系列的制度手段諸如身份制、單位制、行政制等將公共產品提供給個人。公共產品的缺乏主要靠中央政府的自覺意識彌補，城市與農村是割裂的，農村與農村之間也是半封閉的，相鄰的行政轄區之間會出現爭奪公共產品的現象，此時中央政府出面進行調節。在這個時期，區域性公共產品是很少的，就算有也是自然的、自發的，地方政府間合作提供公共產品很少發生。
　　2.自覺、自生，合作頻率逐漸升高
　　從十一屆三中全會的家庭聯產承包責任制在全國的推廣以后，中央政府逐漸在下放權力，從全能政府走向有限政府，社會資源逐漸從國家集體所有向社會和民眾擴散。在這個過程中，中央政府對地方政府的財權轉移，行政權力的轉讓還是很有限的。計劃經濟到市場經濟的過渡，再到市場經濟的完全建立，地方政府的服務職能在增強，稅基增加，但隨著公民需求的多元化，地方政府在提供公共產品方面存在著缺位的現象。由于行政轄區的限制、戶籍制、單位制等等，一些區域性的公共產品必須依fKMHb2P4OyaJBzmyjsQIiw==靠相鄰地方政府合作才能提供。此時地方政府都有或多或少的財力，為了本地區經濟的發展，為了進一步滿足公民的需求，它們協作提供區域性公共產品，如四通八達的高速路網。這個時期相比于計劃經濟時代，地方政府合作的頻率是逐漸升高的。
　　3.多層次、多方面的合作
　　十四大提出要正確處理好計劃與市場的關系，我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，并且提出要擴大對外開放，更好，更多的利用國外的資金、資源、技術、管理經驗。計劃經濟需要的是行政體制對經濟的剛性控制，區域公共問題的解決主要依賴于單一的、自上而下的權威，主要的治理機制是傳統的單一科層制，而單一的科層制嚴重窒息了社會個體生存空間、弱化了行動主體的積極性，從而無法及時、快速和有效地治理區域公共問題。而市場經濟需要生產要素的自由流動和統一的市場經濟環境，這就需要打破原有行政區劃對經濟的剛性切割和控制，以科層制、市場機制、第三部門等多元治理機制來解決區域內的公共問題〔3〕。區域性公共物品合作開始是在國家的進一步擴大開放中形成的，擴大對外開放的區域要形成多層次、多渠道、全方位開放的布局。外商投資需要更多的區域性公共物品，這就需要各開放區緊密合作，無論是公共服務，還是在基礎設施建設、公共政策方面營造良好的投資環境。區域性公共物品合作主要還是限于沿海地區，與國家大的政策方向有關的。隨著區域經濟的發展，各種區域公共問題滋生，靠單一的行政區劃已經不能解決超越單一行政區劃的區域公共問題，區域合作已是大勢所趨。
　　 二、區域性公共物品提供合作機制的分類
　　1.民眾自發性合作機制
　　人類合作本性的理論認為，人類具有合作的本性和趨社會性。民眾自發型合作機制主要指公民在政府不能提供某一方面的公共物品時，自發的組織起來，利用自身擁有的社會資源為自己提供公共物品的機制。它遵循“誰投資，誰受益”的原則。在我國相當長一段時期內，農村道路、農業技術服務以及農村醫療衛生事業的資金主要來自農村和農民，財政支出對這些農村基礎設施建設沒有顯著貢獻。對于農村急需的、政府又無力提供的農村電網改造、水利灌溉渠道等等，依靠農戶組織勞動力，自己出資修建，然后由出資出力者共同使用，不失為一種獨特的農業基礎設施模式。另外這種機制也被廣泛應用與社區治理當中。社區通常是具有共同價值取向的同質人口組成的關系密切的社會共同體。從公共經濟學的角度看，社區是不同于政府或者企業的基礎設施建設的投資主體。當前，網絡治理是國家治理的大勢所趨，無論是城市社區還是農村社區的發展都在如火如荼的進行，社區在提供公共基礎設施、教育、衛生、醫療等等，滿足公民日益增多的需求方面發揮著積極的作用。
　　2.行政強制性合作機制
　　行政強制性合作機制顧名思義就是國家或者中央政府從全國大局出發，全盤考慮，利用政策引導或者中央政府牽頭多個地方政府合作提供公共物品的行為或者制度。行政強制合作機制主要出現于中央政府控制著財權和事權，而地方政府僅有有限的財權，但必須承擔不相匹配的事權和責任，這種情況下，地方政府領導面對政績壓力，地方本位主義抬頭，個人各掃門前雪，地方政府一切從本地發展需要和要求考慮，此時區域性公共物品出現過剩或者不足。“在區域性公共物品提供上，如果由區域內的各行政區單獨選擇如何提供的話，合作提供的機會很小，各地區“要么都提供，要么都不提供”的囚徒困境中徘徊，最終形成了我國區域性公共物品的提供不足與過剩的局面。”〔4〕面對區域性公共物品提供的囚徒困境，各地方政府必須樹立區域合作協調發展意識，合作則共同發展與繁榮，不合作則作繭自縛，阻礙本區域經濟的進一步發展。同時，中央政府利用相關的政策引導，或者中央政府或者高一級政府介入，為區域內地方政府合作提供公共物品牽線搭橋，促使地方政府合作提供公共物品局面的出現。
　　3.契約性合作機制
　　契約性合作提供機制是指多個地方政府從區域經濟發展的角度出發，區域性公共物品充足的同時，帶動本地經濟和社會的發展，而通過協商、溝通，簽訂區域發展意向書，協商解決在發展過程中各個地方政府的矛盾沖突。契約性合作機制是在地府政府擁有一定的財權和事權的基礎上產生的，如現在國家的“省管縣”體制改革，各縣級地方政府無論在政府的決策上、還是在自然資源、社會資源的控制上，都擁有了很大的自主權，很大程度上減少了地方政府決策的層次，降低了行政成本，并且可以為本地的決策承擔相應的責任。契約性合作機制相比行政強制性合作機制的進步之處在于，地方政府已經有了發展的全局意識，突破了地方本位主義的局限，地方政府的發展不再是被動的，而是自覺、自發的政府行為。
　　
　　4.法律意義上的合作機制
　　法律意義上的合作機制顧名思義，地方政府合作機制上升到了法律的層面，它不再是政府行為，而是地方政府間的法律行為。首先，在高一級政府與地方政府、以及各地方政府協商的基礎上，制定區域性發展規劃，各地方政府根據各地的實際情況簽訂產業結構意向書和責任書，并且報請高一級政府人民代表大會通過的法律文件。盡量使得自然資源以及社會資源得到充分利用，避免重復性建設，使社會資源達到帕累托最優狀態。法律意義上的合作機制與我國的實際情況是相符的，符合民主集中制原則，是民主基礎上的集中，是集中上的民主。而與西方聯邦制結構下地方政府之間的合作機制是截然不同的。
　　三、現階段區域性公共物品提供合作機制的問題
　　現階段我國區域性公共物品提供合作機制還主要處于是民眾自發性合作機制和行政強制性合作機制，契約性合作機制的應用還比較少，以后的發展方向是向法律意義上的合作機制的轉變。
　　1.政府主導具有排外性
　　一般認為市場經濟條件下，市場機制對資源分配起著一般性和基礎性的作用，但對公共物品的配置卻存在著明顯的失靈。所以，一般情況下公共物品都是由政府提供的。區域性公共物品具有明顯的區域性，只有該區域才有提供的原動力。所以，區域性公共物品的提供主要依靠區域地方政府。地方政府在提供公共物品時，由于掌握的自然資源、資金、社會資源的不足，對于公眾的需求并不能給予充分的滿足。同時，地方政府提供公共物品又存在著政府失靈的現象，為了避免“市場失靈”和“政府失靈”，區域性公共物品提供必須由政府和市場機制協作完成，引入社會力量參與到共同提供公共物品中來。政府并不就是完全公利的，也存在著私利；民間組織和企業組織有其自利，但也存在著公利，關鍵在于政府如何從觀念上認識。政府的“放權讓利”行為可以促進民間組織的發展，也可以讓企業在協作提供公共物品獲得其在市場機制中能獲得的利潤。在例如在汶川地震中，中央政府并沒有意識到民間組織的作用，隨著救災的深入，許多民間組織介入進來，發揮了政府沒有的積極作用。在上世紀末，我國高校擴招的背景下，由民資和名校合辦的獨立學院迅猛發展。獨立學院的出現，既滿足了學子接受高等教育的現實訴求，同時，民資進軍高等教育市場也緩解了公辦高校的壓力，沒有獨立學院，公辦高校的債務仍會增加。
　　2.地方政府在合作的過程中被動大于主動
　　在現階段，由于各地的經濟發展不均衡，地方政府領導的觀念開放程度不一，相對來說，沿海以及經濟發達地區地方政府觀念開放，具有創新思維，勇于開拓。而經濟不發達地區多年來的停步不前，經濟發展滯后的狀況也影響了觀念和思維的創新。經濟欠發展地區本地區內公眾公共物品的需求尚且不能滿足，更何況跨地區的區域性公共物品的合作提供，無暇顧及。觀念改變人的一生，觀念更可以改變一個地區，甚至一個區域的未來發展。沿海以及經濟發達地區已經意識到區域性公共物品合作提供對于促進本區域發展的重要性，而那些經濟欠發達地區地方政府并沒有意識到，區域性公共物品的提供主要依靠中央政府財政撥款，靠國家的政策引導，若繼續這樣被動下去，地區間經濟發展差距會進一步擴大。
　　3.缺少相關的區域性法律支撐
　　政府行為雖然具有主動性和自由性，但是這種作為必須在法律的范圍內，做到有法可依，有法必依，符合合法性和合理性的規則。區域性公共物品的提供合作行為屬于跨區域性的政府行為，在法律上存在漏洞和空白，各參與方如何合作，合作的程序，以及利益如何分配并沒有法律性文件去規范。沒有法律約束的政府行為，必然會留下后遺癥，給地方政府的下一步合作造成障礙。所以，區域性合作提供公共物品的進一步擴大，呼喚對區域性合作提供公共物品的行為的立法。
　　4.地方政府存在的利益博弈
　　由于區域內的所有政府都參與到了一項公共物品的提供中來，造成各地方政府之間出于自身利益最大化考慮的各種博弈行為。當整個區域不是一個獨立的行政區，而是由幾個行政區（有時甚至不平級）組成時，區域與各組成部分存在著利益上的差別，必須建設一種有效的委托代理機制來安排區域公共品的提供，成立一個代表全區域的整體利益的組織機構來負責區域公共物品的提供。“可以采取這樣一種制度安排，成立一個一個區域經濟發展委員會或區域經濟合作組織，其任務就是確定區域公共品的種類、規模、選點、和提供順序，并按照受益原則作出相應的支出費用安排。”〔5〕。委員會成員有四類：一類是由高一級政府派遣人員，一類是直接利益相關的地方政府人員，一類是民間的經濟發展組織，一類區域內利益相關的群眾代表。
　　四、對區域性公共物品提供合作機制的幾點看法
　　1.政府一元主體到多元主體合作治理的轉變
　　“小政府，大社會”是社會發展的大勢所趨。單純的依靠政府提供公共物品來滿足人民群眾需求已變為不可能，區域性公共物品的提供也是如此。區域性公共物品的提供不僅僅限于相關地方政府合作完成，不再是一種政府行為，它應該是一種社會行為，它的提供主體應該是包括政府、社會組織、企業以及個人在內復合主體。“社會復合主體”就是一個公共利益的組織化共同體，是具有公共性的法團主義的公共功能組織性質的。從功能上看，“社會復合主體”主要承接和承擔的是過去由政府承擔的社會管理功能，立足為公民的公共利益表達、公共利益的集中提供多種共和渠道與形式。〔6〕這種“社會復合主體”不再限于本行政區內，而是跨行政區的一定區域內的多元主體。區域內公共物品的提供要從多方政府合作向不限于政府的多元主體合作的轉變。區域性公共物品合作提供的過程同時也是區域公共管理改革的過程，必然涉及到政府、企業、社會公眾等各方利益的調整，如果協調好各方利益是區域公共管理改革能否成功的關鍵。
　　2.地方政府從被動合作到主動合作的轉變
　　從被動合作到主動合作的轉變，這實際上是觀念上的轉變。觀念上的創新才能促進行為上的創新。構建服務型政府，要求地方政府積極主動的尋找公民的需求點，而不是被動接受公民的提醒與建議。政府的行為要具有前瞻性，從長遠發展、可持續發展的角度來考慮區域內公共物品的提供，不再是矛盾沖突暴露時，頭疼醫頭，腳疼醫腳的行為。隨著全社會公共性的提高，公民利益表達機制的完善，公民會通過多種渠道表現利益訴求，政府要主動、積極的尋找政府利益、公共利益與公民利益的契合點，滿足公民的需求。
　　3.區域性合作發展法律法規逐漸完善
　　區域性法律法規主要指區域經濟規劃的制定與立法。區域發展規劃是政府制定的經濟發展戰略，在特定的時期內是區域內各地方政府發展的方向與目標。地方政府根據區域發展規劃制定一段時期內本地的發展規劃，發展地區特色產業，減少與相鄰區域的發展沖突，形成區域發展合力，提高區域整體競爭立。同時，區域性合作發展法律法規減少了重復性建設和浪費，使資源利用達到了帕累托最優狀態，契合了全社會的利益訴求，從長遠來看，為后來者節省了資源，符合了可持續發展的精神和宗旨。
　　4.在合理考慮地方自利基礎上突出區域總體利益
　　地方政府在追求政績上存在著短視效應。一是因為不正確的政績觀的作祟，二是因為不科學的發展觀的影響。應當從兩個方面來解決：第一，應該制定科學合理的政績考核制度，唯GDP的政績考核制度被實踐證明是不合理的，應當制定一種全面的政績考核制度；第二，政府在制定重大決策時應該公開、并廣泛收集社會各階層意見，讓公眾參與到提供公共物品中來，充分調動和利用人民群眾的積極性、主動性和集體智慧，使政府的決策更加科學合理。
　　〔參考文獻〕
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