關(guān)于政府社會管理創(chuàng)新的思考

　　［摘要］加強和創(chuàng)新社會管理，政府責(zé)無旁貸。服務(wù)是政府的本質(zhì)所在，也是政府最基本的職能。對于政
　　府來講，管理只是手段，服務(wù)才是目的，管理就是服務(wù)，做好服務(wù)就是管理創(chuàng)新。推進社會管理創(chuàng)新，政府要樹立正確的服務(wù)理念，要做到服務(wù)到位。
　　［關(guān)鍵詞］服務(wù)；管理；政府服務(wù)；社會管理；服務(wù)型政府
　　［中圖分類號］D616 ［文獻標(biāo)識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１1）０4 — ００3０ — ０2
　　
　　2011年年初，胡錦濤總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上，提出了加強和創(chuàng)新社會管理的總要求：“最大限度激發(fā)社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素”這三個方面的總要求，無論是激發(fā)社會活力、增加和諧因素，還是減少不和諧因素，作為人民政府，都責(zé)無旁貸。
　　社會管理與人民幸福安康息息相關(guān)，社會管理創(chuàng)新的根本目的，就是要滿足人們?nèi)罕姸喾矫娴男枨蟆τ谡畞碇v，推進社會管理創(chuàng)新，就要從傳統(tǒng)的“整治命令”思維，轉(zhuǎn)向“管理就是服務(wù)”的行政理念，做到寓管理于服務(wù)之中，以服務(wù)促進管理，以服務(wù)到位推進管理創(chuàng)新。
　　一、服務(wù)是政府的本質(zhì)所在
　　人民政府的根本宗旨就是全心全意為人民服務(wù)。在現(xiàn)代政治體系中，政府是公共權(quán)力機關(guān)，代表公共利益行事，以提供公共物品和公共服務(wù)為職責(zé)。政府不同于任何政黨和社團組織，它由公眾創(chuàng)立，并由公眾選出的代表所組成，其目的就是為公眾服務(wù)，解決公眾生活所面臨的社會問題，并向公眾負(fù)責(zé)。“公民和政府之間的關(guān)系可以看成是一種委托——代理關(guān)系，公民同意選舉某人以其名義進行治理，但是被選舉人必須滿足公民的利益并為公民服務(wù)。”〔1〕“為公民服務(wù)是政府存在的合法性基礎(chǔ)”〔2〕，“人們聯(lián)合成為國家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保護他們的財產(chǎn)。”〔3〕所以，政府本身并不是一個天生的統(tǒng)治和控制機構(gòu)，而是一個為組成它的公民提供服務(wù)的機構(gòu)，服務(wù)是政府的本質(zhì)所在，也是政府最基本的職能。正因為如此，行使政府權(quán)力的工作人員被稱為公務(wù)員，即公共服務(wù)員。
　　政府的服務(wù)職能是源于政府的公共屬性。所謂政府的公共屬性指的是政府和政府所掌握的公共權(quán)力是屬于全體公民的，公民之所以要犧牲一部分個人權(quán)利而組建政府，并把本屬于自己的權(quán)利讓渡出來而形成一個公共的權(quán)力并凌駕于自己之上，就是因為公民希望政府能夠利用它所掌握的公共權(quán)力提供公民需要但單個的公民無法或無力提供的產(chǎn)品和服務(wù)。所以，只有公民才是政府公共權(quán)力的唯一合法擁有者，政府作為公共權(quán)力的代理者，必須真正按照公民的需要辦事，為公民利益服務(wù)。
　　正因為如此，進入21世紀(jì)，中國政府明確提出把構(gòu)建服務(wù)型政府作為政府改革與發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。倡導(dǎo)服務(wù)型政府，就要求政府承擔(dān)起公共服務(wù)的職責(zé)，盡可能滿足公民的服務(wù)需求。這是因為：第一，為公民服務(wù)是政府存在的合法性基礎(chǔ)；第二，服務(wù)是服務(wù)型政府的首要職責(zé)；第三，為公民服務(wù)是公務(wù)員職業(yè)倫理的核心內(nèi)容；第四，服務(wù)質(zhì)量是判斷政府績效的最主要標(biāo)準(zhǔn)。〔4〕
　　現(xiàn)代政府的一個重要原則是，納稅人出錢養(yǎng)活政府，政府則為納稅人提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。在社會生活中，大量的生活物品可以由競爭性的市場來提供，但有一些關(guān)系全體人民普遍利益的物品或服務(wù)(如國防、消防、食品安全等公共安全和公共管理的產(chǎn)品或服務(wù))不能或不適合由市場來供給，需要由公共部門來提供。政府作為公共權(quán)力部門，承擔(dān)著公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的任務(wù)。政府在這方面的職能主要體現(xiàn)在：提供經(jīng)濟社會管理和服務(wù)，保證經(jīng)濟生活的基本秩序；保護生產(chǎn)者合法權(quán)益(如專利權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等)，打擊非法經(jīng)營行為；提供教育、科技研究、文化體育、廣播電視、氣象衛(wèi)生等公共產(chǎn)品和服務(wù)，滿足社會多方面的服務(wù)需求；制定和實施社會保障的制度和措施，提供社會福利、保險、救濟和慈善服務(wù)等。
　　二、管理就是服務(wù)
　　應(yīng)該說，管理是任何政府最主要和基本的職能，它在內(nèi)容和形式上包括了服務(wù)和管治。但是，從根本上講，政府管治的目的也是為了服務(wù)，為了更好的服務(wù)民眾。這是因為：一方面，無論政府職能的劃分有多少種，但政府職能的兩重性即政治性與社會性并不會改變。政府產(chǎn)生之初就從原始共同體管理機關(guān)那里繼承了社會公共管理的職能，政府的活動中“包括執(zhí)行由一切社會的性質(zhì)產(chǎn)生的各種公共事務(wù)”〔5〕；另一方面，隨著時代與社會的發(fā)展，尤其是20世紀(jì)中葉以來，政府社會管理職能的內(nèi)容不斷豐富，社會公共服務(wù)職能大大增強，“國家為了維護其統(tǒng)治的合法性不得不提供大量的公共服務(wù)，為社會成員提供福利以尋求廣泛的社會支持”。〔6〕與此同時，隨著國家經(jīng)濟福利化和政治民主化進程的不斷發(fā)展，管理職能的實現(xiàn)形式也在發(fā)生變化，它不再僅僅依靠強制性的管治方式，而更多地是以政府主動提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的方式來進行。可見，此時政府是以更多的服務(wù)內(nèi)容和形式來改善管理。
　　對于政府來講，管理只是手段，服務(wù)才是目的，社會管理不是管理社會，更重要的是服務(wù)社會。創(chuàng)新社會管理，是管理創(chuàng)新，更是服務(wù)到位。正如在2004年的全國人民代表大會上，溫家寶總理在談及政府的社會服務(wù)職能時說，“社會服務(wù)這項任務(wù)太重要了，管理就是服務(wù)，我們要把政府辦成一個服務(wù)型的政府，為市場主體服務(wù)，為社會服務(wù)，最終是為人民服務(wù)。”〔7〕
　　其實，管理本身就是另一種類型的服務(wù)，只不過服務(wù)的方式不同而已。作為政府行政的管理，包括經(jīng)濟性管理和社會性管理，大多以政策、法規(guī)、規(guī)章的形式體現(xiàn)出來，從另一個角度講，它們屬于政府服務(wù)的范圍之內(nèi)。我們強調(diào)管理就是服務(wù)，就是將政府的管理功能納入公共服務(wù)視角，以公共服務(wù)的精神來重塑政府管理職能。在現(xiàn)實生活中，政府的管理能力往往就體現(xiàn)在政府服務(wù)的許多細微之處。不僅如此，服務(wù)還是最高效的管理，成本低，代價小，然而，管理的效率高，威信強。所以，政府的社會管理創(chuàng)新，首先要做好的是服務(wù)，服務(wù)是管理的前提和基礎(chǔ)，做好服務(wù)就是管理創(chuàng)新。
　　三、以服務(wù)促管理
　　對于政府來講，推進社會管理創(chuàng)新，就要從傳統(tǒng)的“整治命令”思維，轉(zhuǎn)向“管理就是服務(wù)”的行政理念，做到寓管理于服務(wù)之中，以服務(wù)促進管理，以服務(wù)到位推進管理創(chuàng)新。
　　要做到以服務(wù)促管理，政府首先要樹立正確的服務(wù)理念：
　　第一，要把服務(wù)看做政府的天職和政府存在的合法性前提。政府要認(rèn)識到其存在的目的就是為公民提供服務(wù)。要有正確的責(zé)任觀和強烈的責(zé)任感，要理解“權(quán)力就是責(zé)任”、“管理就是服務(wù)”。所以，政府在給公民提供了他們滿意的服務(wù)時，既不能以恩賜者的姿態(tài)而自居，也不能要求公民給予回報，或作為政績大肆進行宣傳。
　　第二，服務(wù)中要體現(xiàn)民本思想，即何時提供服務(wù)、提供什么樣的服務(wù)、怎樣提供服務(wù)等要根據(jù)公民的需求來決定，而不是政府想什么時候提供服務(wù)，就什么時候提供服務(wù)，想提供什么樣的服務(wù)，就提供什么樣的服務(wù)。公務(wù)員要樹立“民大于天”的理念，認(rèn)識到公民就是自己的衣食父母，而自己只是接受他們委托、保護他們利益的代理者，公民的需求是自己一切行為的依據(jù)，公共利益的實現(xiàn)就是自己一切行為的目的。
　　第三，服務(wù)中要貫徹平等原則，即政府服務(wù)對所有的公民來說都應(yīng)該是無特權(quán)的、無歧視的和無偏私的。平等原則包括兩個方面的內(nèi)容：一是從政府服務(wù)的心態(tài)上來說，政府要以平等的心態(tài)而不是以一個居高臨下的恩賜者的心態(tài)來為公民提供服務(wù)，服務(wù)只是他們的一種專門的職業(yè)，沒有任何特權(quán)的體現(xiàn)；二是從政府服務(wù)的結(jié)果方面來說，政府提供的服務(wù)對所有的公民來說都應(yīng)該是平等的、一視同仁的，如果有不平等，這種不平等也要有法律的明確規(guī)定或符合“最少受惠者最大利益”的正義原則。
　　
　　第四，要建立服務(wù)的問責(zé)制，政府要對服務(wù)的結(jié)果承擔(dān)責(zé)任，當(dāng)政府沒有達到其承諾的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)或者沒有使公民滿意時，政府要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，而且責(zé)任追究機制應(yīng)該是方便、快捷和安全的。要實現(xiàn)這種新的服務(wù)觀，政府官員和公務(wù)員就必須放棄政府本位和官本位意識，樹立公民本位的思想；放棄對社會和公民的控制欲望，寓管制于服務(wù)之中；放棄眼睛向上、一切工作以領(lǐng)導(dǎo)者意志為轉(zhuǎn)移的行為習(xí)慣，樹立躬身向下，“向人民學(xué)習(xí)、為人民服務(wù)、請人民評判、讓人民滿意”的工作原則；放棄對自我名利的追求，而將公共利益的實現(xiàn)作為個人價值實現(xiàn)的最好方式；等等。
　　以服務(wù)促管理，政府要做到服務(wù)到位。“管理就是服務(wù)”是一種理念，更是一種實踐。要實踐“管理就是服務(wù)”，政府就要做到服務(wù)到位。
　　政府服務(wù)反映了政府為公眾和社會提供公共服務(wù)的內(nèi)容、過程和效果，它是政府職能的一種體現(xiàn)。服務(wù)的特征在于對需求的一種持續(xù)不斷的回應(yīng)，它包括對服務(wù)客體需求的確認(rèn)、滿足和對服務(wù)質(zhì)量的一種反饋。可見，政府的服務(wù)到位包含兩層意思：一是政府要提供滿足民眾需求的“服務(wù)”；二是政府要回應(yīng)提供“服務(wù)”以后的民眾反應(yīng)，也就說要關(guān)注服務(wù)的效果。所以，政府的服務(wù)到位，不僅僅表現(xiàn)為政府對服務(wù)本身的重視，而且強調(diào)政府對服務(wù)的回應(yīng)性。回應(yīng)性是指公眾偏好與實際政策及公共供給之間的一致性，它是衡量政府服務(wù)效果的考量，也是衡量政府服務(wù)是否到位的考量。
　　一般來說，政府的決策和政策形成過程對公眾來說是一個不可觸及的黑箱，政府對公眾的需求并不敏感，政府提供服務(wù)的內(nèi)容、方式以及在服務(wù)的過程中很少考慮公眾的回應(yīng)性。這種情況下的政府服務(wù)往往趨向于采取控制或支配的手段履行其職能，往往與政府服務(wù)的初衷背道而馳，違反政府“服務(wù)”的宗旨。
　　其實，政府服務(wù)的過程，不僅僅是政府自主性擴張和能力的展現(xiàn)過程，更重要的是政府與公眾、政府與社會之間互動的過程。一方面，公共政策的制定和公共產(chǎn)品的提供既是政府服務(wù)的內(nèi)容，其本身也是對社會需求的一種回應(yīng)；另一方面，政府能敏銳地覺察民眾偏好和社會問題，并能迅速對社會需求做出回應(yīng)，這種回應(yīng)應(yīng)是尋求有利于公眾而不是有利于政府的解決方案。因此，服務(wù)到位，就需要政府具備對公共需求和公眾訴求具備靈敏的感應(yīng)能力和針對問題加以高效處理的能力，這也是提高政府服務(wù)質(zhì)量和效率的基本要求。
　　總而言之，只要政府和行使政府權(quán)力的公務(wù)員能夠樹立正確的服務(wù)理念，做到服務(wù)到位，總書記提出的最大限度“激發(fā)社會活力”“增加和諧因素”“減少不和諧因素”的要求就一定能夠?qū)崿F(xiàn)，也必將推動政府的社會管理創(chuàng)新。
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　　〔責(zé)任編輯：許長革〕