民主與效率整合視閾中的農村公共產品多元供給研究

　　［摘要］農村公共產品多元供給進程中出現了民主與效率價值取向的整合趨勢。涵蓋供給主體、供給方式、提供方式、籌資方式多元化的農村公共產品多元供給體系，近期看主要是一個涉及領域開放等內容的制度變革問題，長遠看還是一個涉及多元供給主體平等合作和權力分享的治理問題。民主與效率整合視閾中農村公共產品多元供給問題的深入探討，需要以創新需求表達機制、供給決策機制、信息溝通機制和監督機制為重點的配套保障條件支持。
　　［關鍵詞］農村公共產品；多元供給；民主；效率
　　［中圖分類號］F320 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１1）０5 — ０１０１ — ０2
　　
　　在公共服務型政府建設和新農村建設中，農村公共產品的多元供給是一個必然的趨勢，并伴生民主與效率價值取向的整合。現階段需要在符合目標的效率基礎上，增強民主價值，提高企業、民間組織、自治組織、農民的參與水平；需要完善涵蓋供給主體、供給方式、提供方式、籌資方式多元化的農村公共產品多元供給體系；需要創新需求表達機制、供給決策機制、信息溝通機制和監督機制，為提高社會公平公正和農民公共福利水平創造條件。
　　一、農村公共產品多元供給進程中的民主與效率整合趨勢
　　國外學者基于城鄉一體化基礎上的公共產品供給價值取向研究由來已久，在民主與效率之間究竟是沖突關系還是協調關系的問題上，至少在治理視閾中似乎沖突論有讓位于協調論的趨勢。相關研究成果主要體現在：（1）有關效率價值取向的變遷研究。公共產品供給的核心問題，是如何實現有效供給抑或如何確定效率產量的問題。對公共產品供給效率問題的研究始于公共產品理論，并隨其演進而不斷發展。在理論上，早期的鮑恩模型、林達爾均衡模型、庇古模型等旨在確定效率產量以實現公共產品的最優供給。在實踐上，對公共產品多元供給和市場化改革等問題的探討旨在提高公共產品供給效率。效率的內涵逐漸由新公共管理運動中的結果效率走向新公共服務理論中民主嵌入的效率[1]和公共價值管理理論中符合目標的效率[2]。（2）有關民主價值取向以及民主與效率價值取向整合的變遷研究。公共產品供給中的民主價值取向，隨著公民參與運動的發展而不斷深入。新公共管理運動中公民需求導向的出現，標志著公民開始以“顧客”身份有限度地參與公共產品的供給。新公共服務理論將公共服務看作是公民權的延伸，通過對民主、公民權和公共利益的重新肯定以實現效率基礎上的民主價值復位，認為效率等價值觀不應喪失，但應被置于民主、社區和公共利益這一更廣泛的框架體系中[3]。公共價值管理理論在新公共服務理論的基礎上進一步提出，作為公共價值重要組成部分的公共服務是由公共偏好決定的，公共服務供給范圍、種類和數量應通過各利益相關者之間的協商來確定[4]，民主與效率是伙伴關系，而不是被平衡的對象[5]。
　　國內學者在西方前沿理論的應用研究和本體化研究方面頗具特色，近幾年開始加快農村公共產品供給價值取向的相關研究，相關研究成果主要體現在：（1）有關效率價值取向的研究。學者在現階段農村公共產品供給效率偏低的觀點上基本達成共識，認為農村公共產品面臨在“增量調整”基礎上如何提高“存量效率”的問題，無差別的供給政策、供給角色混淆、政府投資的“馬太效應”、普遍存在的“社會排斥”以及農村發展能力低下的現實是導致農村公共產品效率低下的原因[6]；農村公共產品的供給總量不足和結構失衡問題的本質是效率問題，應改進制度效率、提升管理效率、提高財政效率以改善農村公共產品供給效率。（2）有關民主價值取向和民主與效率價值取向整合的研究。有關民主的相關研究主要集中于參與式預算、“一事一議”、民主型供給模式、協商民主與民主懇談模式、多元參與等領域[7]。代表性的觀點是，在受到非正式規則及其約束的鄉村集體行動中，處于被動地位的村民利益訴求表現出一種策略性表達和認可的行為傾向；在存在利益分歧的村莊完全信息迭演博弈的場域中，村莊公共決策實質處于一種行政主導和精英控制的逆選擇狀態[8]；從多中心治理理論出發，應構建多元化的公共產品供給結構與參與機制[9]。有關民主與效率價值取向整合的研究開始受到關注，有學者在借鑒公共價值管理理論成果的基礎上，明確提出公共服務中技術性的效率需要民主的輸入，民主嵌入在整個公共價值管理之中，民主與效率是“事實上的伙伴關系”[10]亦有學者在借鑒民主與效率測量研究的基礎上，通過實證調查，得出了村莊治理實踐中的民主與效率整體上是相互協調的伙伴關系、實質性參與對效率有促進作用而非實質性和象征性參與對效率作用不顯著、效率對民主的促進作用明顯大于抑制作用等結論[11]。
　　二、農村公共產品多元供給體系的完善
　　在政府壟斷供給向多元供給轉型中的農村公共產品多元供給，明顯具有新舊并存、稻稗混雜、多元異質等過渡特征，供給主體的多元化趨勢與制度不完善、政府行政主導型供給色彩濃厚、社會力量參與不足等障礙因素并存，供給方式、提供方式與籌資方式的日益多元化與政府“一體獨大”、領域開放不足等現象并存[12]。因此，建構農村公共產品多元供給體系的階段性重點是，在加快農村公共產品市場化改革制度創新和強化企業、民間組織、自治組織、村民參與激勵的基礎上，以民主與效率整合為價值取向，穩步推進供給主體、供給方式、提供方式和籌資渠道的多元化。
　　農村公共產品供給主體的多元化，近期重點是領域開放進程中多元供給主體選擇的優化，長遠看還包括治理視閾下多元供給主體之間的平等合作和權力分享，展示了民主價值初現走向民主與效率價值共現的發展態勢。農村公共產品供給主體選擇包括供給責任主體選擇和提供主體選擇。供給責任主體是針對法定供給職責而言，是指依法履行供給決策、組織、管理、監督、問責等職責，采用直接或間接方式提供，并承擔農村公共產品供給終極責任的主體；提供主體是針對具體提供方式而言，是指符合市場準入條件或依據合同協議而直接參與農村公共產品提供或生產的主體。農村公共產品供給主體的選擇，應考慮不同類型主體的性質、職責權限的差異和彼此之間資源配置的優化，政府、民間組織、自治組織、村民等均可通過適當形式進入，但只有政府可以運用公權力來供給或提供農村公共產品，其他主體只能通過競爭招標、對口支援等方式，在委托、授權、特許權限和范圍內提供農村公共產品。
　　農村公共產品供給方式包括政府直接供給、政府間接供給、公私合作供給、民間組織提供、自治組織供給、市場或私人供給等多種形式，提供方式包括政府補貼、簽約外包、競爭招標、委托生產、對口支援等多種形式，目的是提高農村公共產品供給水平、效率和優化供需結構。現階段的農村公共產品供給方式和提供方式仍存在諸多問題：財政制度內供給方式和提供方式仍較為單一，主要采用自上而下的政府直接供給方式，行政色彩濃厚，效率不高；村民自治中“一事一議”的公共產品供給方式仍不規范，供給決策的科學化和民主化問題突出，其與農村社區治理中所倡導的開放治理亦有待契合；私人供給過分依賴于競爭招標和捐贈方式，其經營活力和靈活多樣的優勢體現不夠。供給方式和提供方式的多元化，客觀上要加強多元主體的公共產品供給能力建設，優化社會學習網絡，尤其要加強政府統籌協調和管理激勵多元供給主體的能力，以實現農村公共產品多元供給效率的持續提升。
　　農村公共產品籌資渠道的多元化，主要包括政府資金渠道、信貸和保險資金渠道、非政府組織和私人資金渠道等。現階段急需整合政府財政支農資金主渠道籌資系統，完善農村政策性金融和農業保險等輔助籌資系統，鼓勵各種社會性資金的注入。政府資金渠道主要有制度內的財政支農資金、農村政府的制度外財政籌資以及縣、鄉鎮、村負債。現階段的重點是：從政府機構和城鄉二元管理體制改革等方面入手，優化整合涉農工作部門的農村公共產品供給職責，完善涉農資金的撥付、使用和監管程序，切實提高涉農資金使用效率。信貸和保險資金渠道主要源于國家開發銀行、農業銀行、農村信用社、郵政儲蓄銀行等銀行業金融機構。現階段的重點是：加大涉農貸款和涉農保險政策優惠力度，拓展稅收優惠、定向費用補貼、增量獎勵基礎上的新型優惠措施；引導政策性金融和保險通過中長期政策性業務將資金更多投向農村受益面大、具有戰略意義的公共產品供給領域；培育和扶持村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等小額貸款組織，加快發展農村小額信用貸款；針對農村特點，不斷創新涉農金融保險產品和服務方式，同時加強監管以優化農村金融保險業發展環境；出臺相關政策，鼓勵各地依據本地特點，發展涉農保險，提高農村風險防范能力。非政府組織資金渠道主要包括：以集體土地租賃或經營收入、公積金、公益金等形式構成的農村集體資金；非營利性民間組織的捐贈；營利性民間組織投資等。私人資金渠道主要包括：農民以“義務工”形式參與農村水庫、道路等農村基礎設施建設；農民集資、農村公共產品成本分攤、私人捐贈、私人投資；外商投資等。非政府組織和私人資金渠道，為農村公共產品供給拓寬了融資渠道，催生了多種新型融資形式。
　　
　　三、民主與效率整合視閾中農村公共產品多元供給的保障條件建設
　　新農村建設實踐中農村公共產品多元供給體系的完善，為民主與效率的整合提供了具有契合性和解釋力的特定場域。民主與效率整合視閾中農村公共產品多元供給問題的深入探討，還需要以創新需求表達機制、供給決策機制、信息溝通機制、監督機制為重點的配套保障條件支持。現階段的農村公共產品多元供給中，需求表達機制開始建立但作用有限，農民需求表達愿望的增強與制度化需求表達機制缺失之間的矛盾較為突出；供給決策機制的創新與民主化程度偏低同時并存；信息溝通機制和監督機制開始創建但不健全，尚存在信息不完整、監督零碎而滯后等突出問題。因此，配套保障條件建設的任務依然艱巨。
　　需求表達機制的創新與農村公共產品多元供給主體對需求群體的敏感反應機制相聯，現階段建議采取以下措施：（1）加強農民公共產品需求表達的制度環境建設。依法明確了解農民公共需求的責任主體、組織載體和農民公共需求的表達渠道，確保各種表達渠道的暢通和及時有效。制定科學合理的了解農民公共需求的方法，最大限度地了解農民的真實需求，同時將是否準確及時反饋職責范圍內農民的真實需求納入涉農政府官員的崗位考核范圍。（2）完善自下而上的需求表達方式。通過電子政務、政府流程再造、政府職能調整等方式，完善農村公共產品供需信息公開制度，為自下而上的需求表達拓展空間。建立專門的機構負責收集農民需求信息，并對信息進行科學合理的分析，以實現主動意義上需求表達的上下聯動，為政府部門決策優化提供農民需求信息支撐。制定科學合理的信息傳遞、溝通、處理、反饋和監管的操作規則、組織流程和責任人的崗位職責標準，合理規范責任主體行為，以提高他們的主動性、積極性和創造性。（3）加強農民需求表達的組織化程度和表達能力。農民素質不高和組織化程度低，不僅使農民的公共產品需求偏好存在一定程度的非理性和短視，也制約了農民科學表達公共需求、參與公共產品供給決策和與其他利益階層談判的能力。因此，培育新型農民和農村組織網絡，是提高農村公共產品多元供給效率的關鍵環節和基礎保障。
　　供給決策機制的有效性源于其對公共需求的滿足程度和回應的及時性。傳統“自上而下”的農村公共產品供給決策方式，“對上負責過度，對下負責嚴重不足”，消費者基本喪失了知情權、需求表達權、參與決策權和民主監督權。農村公共產品供給決策機制的創新，需要將自上而下的決策程序與自下而上的需求表達機制、上下聯動機制有機結合起來，主要措施有：（1）通過法制化和規范化建設，確保供給決策的科學性。通過發展規劃、政策規定、輿論導向、政府監督、目標考核等系列制度安排，為農村公共產品決策提供制度保障。通過制定科學嚴密的決策程序、規則和方法，保證農村公共產品供給決策者依法決策，防止供給決策的隨意性。（2）完善民主集中制，推動供給決策的民主化，增強決策主體和決策程序的包容性，強化政府對農民公共需求的回應。同時需要建立科學合理的供給決策咨詢體系和信息支持系統，整合與供給決策有關的素材庫資源、人力資源、信息資源、技術資源，以提高民主決策的效率。（3）將政府的決策、執行和監管職能分開，實行分類管理，以利于提高農村公共產品供給決策的科學性、執行效率和監管的有效性。（4）建立供給決策責任追究制度8b1ae7add4f797bf0fa95b367bb020b7，對超越法定權限、不履行法定職責、違反法定程序規則、作出嚴重損害公共利益和侵犯農民合法權益的供給決策行為依法進行懲處，追究其黨紀、政紀、法律責任。
　　信息溝通機制的創新與現代信息傳播技術、信息溝通網絡與共享平臺、信息管理等息息相關，現階段針對性的措施主要有：（1）創新信息傳播技術和拓寬信息溝通渠道，充分利用電視、電話、手機、網絡等現代信息傳播技術，完善政府與農民之間的信息溝通網絡。建立農民、農民代表、縣鄉人大代表間的定期溝通制度，使農民與政府之間的溝通規范化。（2）創新信息披露機制和決策公示機制，擴大政務、村務的公開范圍，并使之制度化、規范化和常規化。創設有效的公共論壇，通過公開討論的聚會、公共檢視、賦予相關媒體更為廣泛的公共信息服務職責等途徑，保證農村公共產品供給信息的公開透明，保障民眾對相關信息的及時了解。（3）創新信息共享和公開機制，借助地域性農村公共產品信息共享平臺，搭建政府與公眾之間的信息溝通橋梁。
　　監督機制是農村公共產品多元供給中的薄弱環節，建議從以下方面進行創新：（1）完善相關法律法規，以法律條文形式明確規定基層黨、政、人民代表大會及其他社會組織的監督權責、監督渠道、反饋機制和處理程序，使多元主體的監督更具操作性。（2）加強基層民主建設，重點是加強基層人大的監督作用，并賦予媒體明晰的監督職責。（3）培育農民組織，增強農民參與監督的組織化程度，以降低監督成本和提高監督的時效性。（4）提高農民素質，培育新型農民，以最大限度地調動農民參與監督的積極性、主動性和創造性。
　　〔參考文獻〕
　　〔１〕吳春梅，石紹成.論公共參與中民主與效率的整合〔J〕.理論與改革，2010，（05）：90-93.
　　〔２〕〔5〕Sto