城市外來人口社會保險制度構建中存在的問題及對策

　　［摘要］現階段我國城市外來人口社會保險制度存在養老保險轉移銜接并不完善、醫療保險參保率低、工傷醫療保險制度難以滿足城市外來人口基本醫療需求等不足。政府應加大政策扶持力度，建立健全城市外來人口的社會保險制度。
　　［關鍵詞］城市外來人口；社會保險；制度構建
　　［中圖分類號］F270 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１1）０5 — ００５６ — ０3
　　
　　城市外來人口，一般是指較長時間離開戶籍所在地(不管戶籍類別如何)，卻并不進行戶口遷移，而到其他城市從事經濟、社會活動的人口。改革開放以來，中國在人口普查或人口抽樣調查時曾做過兩種定義：1990年人口普查把因遷移、流動而改變居住地時間在一年以上時稱為“較長時間居住（或稱‘常住’）”，本文所指城市外來人口，是指離開戶籍所在地而流入城市，在城市中就業和居住一年以上，但不具備所居住城市常住戶口的居民。目前我國城市里的外來人口主要由三個不同的社會群體構成：一是農村進城務工人員 (通常稱為“農民工”)，二是城間移民，即從城市到城市的群體（通常稱為“外來市民”）， 三是畢業于大中專院校的青年群體，他們不愿意到小城市、甚至鄉鎮工作，即使找不到合適的工作，他們還是要留在中心城市。
　　 社會保險是指國家通過立法手段，在勞動者因年老、患病、工傷、失業、生育及死亡等原因，暫時或永久失去生活來源的時候，依法給予一定的物質幫助，保證公民和勞動者的基本生活需要的一種社會保障制度。[1]城市外來人口的社會保險制度建設是構建這類群體社會保障制度的核心內容。它既體現了社會保險的一些共性，同時又因為它的對象是一個特殊群體，因此也有其特殊性。城市外來人口社會保險應當包括城市外來人口養老、醫療、工傷、失業以及生育等Kl70y0MTc7uFzTliOB8+yg==方面的保險。不過目前問題最突出、最亟需解決的還是前三類保險。城市外來人口養老保險是國家為解決城市外來人口在達到國家規定的解除勞動義務的勞動年齡界限，或因年老喪失勞動能力后的基本生活而依法建立的一種社會保險制度；城市外來人口醫療保險是當城市外來人口生病或受到傷害后，由國家或社會提供醫療服務或經濟補償的一種社會保險制度；城市外來人口工傷保險是指國家為在工作中遭受意外傷害或患職業病導致暫時或永久喪失勞動能力以及死亡的城市外來人口及其遺屬提供物質幫助的一種社會保險制度。
　　 在工業化過程中，勞動力從農村流向城市，從落后地區流向發達地區，是經濟社會發展的必然現象和客觀規律。在我國經濟迅速發展這一背景下，城市外來人口顯然離不開政府所給予的社會保障。因此，我們必須消除壁壘，維護外來人口的合法權益，發揮他們的積極性和創造性。我國要統籌城市外來人口社會保險制度，應遵循如下基本的、共通的原則。
　　 一是政府責任原則。政府作為社會保險的建構主體，應該為城市外來人口提供基本的、必須的社會保險，使社會各階層在激烈的市場競爭中始終保持穩定。建立健全城市外來人口的社會保險制度是政府的重要職責，也是政府應該履行的法律義務。
　　 二是保障生存原則。社會救助是保障城市外來人口在面臨失業、重大疾病、特殊災難后維系生存的最后防線，政府應為他們提供保障生存的基本物質生活條件，使他們的生存得到安全保障。生存權和發展權是我國人權的首要原則。
　　 三是公正平等原則。隨著社會的發展，應逐步消除戶籍歧視，促進社會融合，不斷提高保障水平，使外來勞動者能夠共享城市繁榮和社會進步的成果，當然也要注意到這是一個漸進的過程。同時，不僅從物質上幫助面臨困難的城市外來人口，還注重從多方面維護他們的社會自尊，鼓勵他們自強自立。
　　 四是促進就業原則。在保障城市外來失業人口在失業期間的基本生活前提下，重點在于幫助他們重返勞動力市場，促進失業者在就業中自我保障能力的提高。促進就業是城市外來人口社會保障最核心的問題。
　　 五是社會幫助原則。應始終把社會幫助作為政府構建社會保險體系的重要輔助力量，本著能讓社會做的事情，盡量由社會來做的方針，積極發揮社會各界力量尤其是城市社工和志愿者的力量，共同做好城市外來人口的社會保險工作。
　　遵循上述原則，審視城市外來人口的社會保險制度，當前所存在的問題及解決措施主要有以下幾方面：
　　一、城市外來人口養老保險制度中存在的問題及對策
　　 人力資源和社會保障部于2009年12月29日公布的《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》實施細則，明文規定從2010年1月1日起，包括農民工在內的參加城鎮企業職工基本養老保險的人員，跳槽到外省工作時，不但可以轉移個人賬戶儲存額，還能將單位繳費總和的12%轉走，繳費年限互認。這個暫行辦法的出臺，并不意味著解決了一切城市外來人口基本養老保險關系轉移接續的問題。事實上，執行環節是社保轉移接續辦法能否真正實施的關鍵。在養老保險待遇的發放過程中，會涉及到地方財政問題，不排除在地方財政利益的驅使下，致使該暫行辦法不能得到有效的實施，還需要政府部門在兼顧各級地方政府利益的同時，進一步出臺實施細則，以促進暫行辦法的有效執行。
　　 盡管養老保險“劃疆而治”已成為歷史，但是由于各省市之間關于養老保險的細則規定不盡相同，在對接過程中會出現一系列問題。單就養老保險一項而言，汕頭目前的企業負擔繳費比例為15%（靈活就業人員為20%）。而根據廣東省政府日前公布出臺的廣東省基本公共服務均等化規劃綱要（2009-2020）廣東養老保險單位繳費比例，要用3年左右時間實現統一，并逐漸實現省內統籌基金比例與全國趨于一致，有利于確保轉出地當期的基本養老金支付，平衡不同地區的財政利益。
　　 《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》并沒有明確農民工在城鎮參加企業職工基本養老保險與在農村參加新型農村社會養老保險的銜接問題，這就需要和新型農村社會養老保險制度加以銜接，這是城市外來人口特別是農民工養老保險亟待解決的重頭戲，政府應在此暫行辦法的基礎上加強政策研究。
　　二、城市外來人口醫療保險體系中存在的問題及對策
　　由于受地域、城鄉差別等原因的影響，設立了公費醫療保險、城鎮職工基本醫療保險、農村合作醫療保險、商業醫療保險等類型，而每一種醫療保險又受地域限制，各地政府制定政策不一致，有的相互沖突；而且各省的政策標準與模式也不同，為城市外來人口的醫療保險關系轉移帶來了相當大的復雜性。再者，如城市外來人口跨地區流動，他們只能轉移醫療保險關系和個人余額，統籌基金并不隨同轉移，這嚴重影響了城市外來人口參保的利益，而且它也觸及到遷出地與遷入地政府間的利益，因而城市外來人口很難享受到他們應有的醫療保險。根據中國人民大學李強教授2000年對北京農民工的調查結果，大約有36.4%的城市外來人口生過病，其中只有40.7%的人是自費看病，用人單位為他們支付的費用不足實際醫療費的1/12。在2003年“非典”期間，發生大批的城市外來人口返鄉現象，有的人雖然已經查出有“非典”癥狀，但還是堅持返鄉，這就是一個缺乏醫療保障導致的極端現象。目前，新醫保政策雖然使城市外來人口看病問題得到了一些解決，但現行的報銷范圍僅限于住院病人。
　　 逐步將城市外來人口衛生服務的提供與管理納入到城市衛生服務的管理體系中。看病貴，看病難的問題在城市外來人群中表現極為突出。他們因收入不高、工作不穩定、在城市中缺乏醫療保障，而且城市大醫院看病的費用很高，所以他們生病后要么不愿就診，要么選擇到價格低廉的私人診所，或者選擇簡單的自我醫療措施，這使得他們本為追求健康而選擇的醫療服務，其質量和安全性卻很難得到保證。尤其是，城市外來人員因私人接生導致孕婦、產婦和新生兒死亡的發生率明顯比其他人群高。這些弱勢人群的醫療保障問題如果不能解決的話，和諧社會的構建將會受到阻礙，雖然國家已制定了公費醫療保險、城鎮職工基本醫療保險、農村合作醫療險、商業醫療保險等類型的醫療保險政策，但由于每一種醫療保險又受地域限制，這給外來人員帶來不便，因此必須建立和積極推進城市外來人口的基本醫療保險，并根據各地該人群的特殊性設計保險方案，逐漸將無組織依托的城市外來人口納入基本醫療保險體系。建立城市外來人口的醫療保險體系，可以參照《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》實施細則的具體辦法，實行全國通用醫療保險卡，這就要求國家必須統一全國各地區間的參保標準和醫療結算有關的信息標準，實現全國聯網，使信息可互認與流動，在城市外來人口跨地區流動時，個人醫療保險卡可以全國通用，從而實現參保人員就地就醫、持卡結算。
　　
　　三、城市外來人口工傷醫療保險制度中存在的問題及對策
　　 目前，我國城市外來人口多集中在煤炭、冶金、化工、機械、紡織等條件艱苦、污染較重的行業和城市基本建設、衛生保潔、餐飲、服務、娛樂、家政、保安等收入較低的崗位上。從發生的大量城市外來人口工傷事故和城市外來人口職業病事件，以及見諸和未見諸新聞媒體的由工傷和職業病引起的城市外來人口與企業的勞資糾紛，都顯示了我國城市外來人口的工傷事故和職業病發生率頗高。一些企業認為城市外來人口缺乏基本的安全常識和勞保知識，大批招收這些想掙錢的城市外來人口從事本單位勞動強度最大、最不安全、職業病易發的工作；一些企業根據一些慢性職業病長期潛伏、發作滯后的特點，采取簽訂短期合同的辦法，將勞動合同時間控制在職業病發作之前很多年，避免企業應給付的工傷保險金和其他勞動保險待遇；一些企業發生工傷事故以后利用城市外來人口的弱勢地位，與受傷的城市外來人口私下解決，只支付給他們少量的補償金；甚至個別私營企業主違背法規與城市外來人口簽訂“生死合同”。有研究表明，在今后若干年我國職業病發病總數將繼續上升。職業病例數居前三位的行業依次為煤炭、有色金屬和建材行業，分別占總病例數的40%、12%和6%。近2億農業勞動力中，相當部分從事有毒有害作業。慢性職業病特別是塵肺病和有些化學中毒的潛伏期較長，難以治療，病死率高。目前，農民工的工傷保險在整個農民工社會保險工作中是發展相對較快的一種，截至2009年底，全國農民工工傷保險人數為5580萬人，比上年底增加638萬人。但參保者只相當于2億多農民工總數的1/7，也僅相當于有相對穩定勞動關系的6000多萬農民工的1/2。
　　 雖然《工傷保險條例》和《關于農民工參加工傷保險有關問題的通知》規定了農民工參加工傷保險、依法享受工傷保險待遇，但是，由于城市外來人口處于相對弱勢地位，許多用人單位并沒有及時為他們辦理參加工傷保險的手續，一旦發生工傷事故或者染上職業病，城市外來人口很難得到相應的社會保障。因此，政府必須加強執法力度，強制用人單位必須及時為農民工辦理參加工傷保險手續，并按時足額為農民工繳納工傷保險費，而在農民工發生工傷后，要及時做好工傷認定、勞動能力鑒定和工傷待遇支付工作對于未參加工傷保險的城市外來人員發生工傷后，用人單位也必須按照工傷保險規定的標準為其支付費用。對于城市外來人員比較集中、工傷風險程度比較高的建筑、煤炭等行業除參加工傷保險外，政府也要強制它們為從事特定高風險作業的城市外來人員辦理意外傷害保險。同時政府要適當地對農民工給予法律援助，讓他們懂得保護自己。政府也要盡快建立針對城市外來人員的工傷賠償機制，這樣用工單位將會重視城市外來人員工作過程中的安全問題，從而減少城市外來人員傷害事故的發生。政府的勞動監管部門必須對農民工集中的單位、危險的行業進行監督，檢查這些單位是否對城市外來人員進行安全教育并采取一定的安全防護措施。
　　〔參考文獻〕
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