論公民社會對公共政策的積極影響

　　［摘要］在我國，公民社會已經孕育成長，展現出日趨強烈的公共政策影響力，當代社會運作是國家、市場和公民社會三者相互作用的過程。公民社會有契約性、法治性、多元性、參與性和公益性的五個特點，公民社會有利于公共政策科學化、民主化、法治化和社會公益最大化。
　　［關鍵詞］公民社會 公共政策 影響
　　［中圖分類號］D630 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１1）０5 — ００３７ — ０3
　　
　　在我國，公民社會已經孕育成長，展現出日趨強烈的公共政策影響力。在新的形勢下，越來越多的學者把國家、市場和公民社會看作當代社會治理的三個方面。實際上，國家代表權力，市場代表財富，公民社會代表公益，當代社會的運作，就是國家、市場和公民社會相互作用的過程。國家掌握著公共政策的決策權力，市場的運作產生的利益集團也間接影響公共政策的決策，在公民社會還沒孕育發展的時期，公共政策沒有融入公民社會的公益訴求，公共政策傾向于鞏固國家權力和維護利益集團的既得利益，然而，公民社會代表著公益，其致力于權力和財富在社會的合理分配，缺乏公民社會參與的公共政策顯然有失公平。
　　一、公民社會的內涵
　　公民社會的概念來自西方，最早可追溯到古希臘羅馬時期。 [1]52歷史上，人們對公民社會內涵的理解有三種不同的取向，分別是公民社會等同于國家的一元取向、公民社會與國家相分離的二分取向和公民社會、國家和市場三分的取向。
　　從古希臘到中世紀，公民社會等同于國家。亞里士多德在《政治學》一書中最早提出“Politike Koinonia”的概念，它的意思是政治共同體或城邦國家。[2]46 當時亞里士多德就沒有區分國家與社會，認為兩者的復合體就是一個“城邦”。霍布斯認為：“公民社會之外，人的狀態無非就是所有人相互為敵的戰爭”。 [3]11 霍布斯所說“所有人相互為敵的戰爭”的狀態，其實指的就是“自然社會”，而國家當時就是與自然社會相對的實體社會，可見，當時的公民社會就是國家。洛克也指出：“凡結合成為一個團體的許多人，具有共同制訂的法律，以及可以向其申訴的、有權判決他們之間的糾紛和處罰罪犯的司法機關，他們彼此都處在公民社會中。” [4]53 洛克認為國家的組織方式是包括在公民社會之中的，也即是公民社會包括國家，國家與公民社會沒有明顯的區別。
　　公民社會與國家相分離的二分取向。黑格爾第一個將公民社會與國家作出學理區分，他認為倫理精神發展有三個階段，即國家、公民社會和市場。黑格爾認為公民社會是“各個成員作為獨立的單個人的聯合”，“社會處在家庭和國家之間的差別的階級”。[5]174 馬克思在吸收了黑格爾關于公民社會的思想后進一步完善了公民社會的概念，認為公民社會是一種“私人利益的體系”——包括經濟結構、社會關系結構和意識形態結構的總和，是一種非政治性的社會。 [6]47 因黑格爾和馬克思的影響，之后的學者對公民社會的研究都偏向將國家與公民社會二分。
　　公民社會、國家和市場的三分取向。到了近現代，公民社會日益呈現出先擺脫權力和經濟利益，再進一步爭取社會整體利益的特征，公民社會的概念趨于進一步細分，即公民社會是脫離市場領域的非官方公共領域。葛蘭西是把公民社會的研究進一步細化較早而且較有影響力的學者，他把公民社會定義為制定和傳播意識形態特別是統治階級意識形態的各種私人的或民間的機構之總和，包括教會、學校、新聞輿論機關、文化學術團體、工會和政黨等， [6]47 這一定義間接地把官方領域和市場經濟領域排除在公民社會之外。而哈貝馬斯將“生活世界”的概念引入公民社會的內涵，主張公民社會應該重建“非政治化的公共領域” [6]47。我國對公民社會研究比較有代表性的學者俞可平也認為公民社會是“國家或政府之外的所有民間組織或民間關系的總和，是官方政治領域和市場經濟領域之外的民間公共領域。” [7]110可見，三位中外學者都主張把公民社會界定在政府、市場之外的公共領域，雖然葛蘭西將公民社會的定義涉及的公共領域偏重為統治階級意識形態的傳播，但其傳播載體都是私人或民間組織，私人和民間組織都是脫離國家控制的非官方組織，因此，葛蘭西定義的公民社會與哈貝馬斯所定義的“非政治化的公共領域”和俞可平定義的“官方政治領域之外的民間公共領域”是類似的。三分取向的公民社會內涵更符合現代公民社會表現出的特征。
　　二、公民社會的特征
　　（一） 契約性
　　公民社會的主體主要包括公民個人、非營利組織、行業協會、各類社團、基金會和環保組織等等的民間機構。這些主體的權利和義務都是對等的，為了保證這種地位對等的關系，公民社會各主體之間的關系是以契約的形式確立的。契約關系尊重各主體的獨立和自治，保證公民社會各主體之間不是限制與被限制、命令與服從、上級與下級的不對等的依附關系；而契約關系是通過公民社會各獨立主體地位對等的談判而形成的，這樣能使公民社會保持開放自由，在合理的限度內達到各自的利益訴求而不是靠強權逐利而造成社會資源分配不公。
　　（二） 法治性
　　公民社會契約性的保障是健全的法治環境。公民社會在西方國家相對完善的法治環境中萌芽、發育和成長可知公民社會的發展和法治環境密切相關。當公民社會的主體的權利受到侵犯，相互之間的契約關系遭到破壞，法治即作出相應的保障，而不是某個權力組織和個人能定奪公民社會的好惡。公民社會雖然是脫離了經濟領域，但公民社會的內部仍然存在“經濟人”行為、內部尋租和權力相爭的情況，如果沒有法治的保障，公民社會就會被權力組織和利益集團所操縱，為其爭取權力和社會資源，法治原則是公民社會運作的最高原則，脫離法治，公民社會也就不復存在。
　　（三） 多元性
　　公民社會是一個多元的社會。公民社會不再從上到下高度集權統一，不再堅守一元價值，而是分權自治，崇尚價值多元。公民社會的主體有明確的產權界限和獨立的利益訴求，有獨立的“人格”精神，對公共價值的定義不再唯命令是從，其自身有一套對公共價值的評判標準，有各自關心的公共領域。公民社會的利益訴求關注到社會的方方面面，大到國家政權的建構，小到街道垃圾的分類收集。公民社會多元性的取向對國家一元政治起到了限制和監督的作用，使國家更關注社會各方面的利益訴求，更關注社會弱勢群體和小數群體。
　　（四） 參與性
　　公民社會參與性是社會發展的動力之一，公民社會各主體通過參與各種公共事務，推動社會更好地發展。公民社會之所以要獨立于國家和市場，是因為公民社會必須要跳出權力的指揮棒和利益集團的資源控制才能更好地維護社會公益。作為限制國家機構權力壟斷而造成濫權、資源壟斷而造成資源浪費和分配不公的第三種力量，公民社會積極參與各種公共政策的制定和執行，在慕求達到限制國家權力和使社會資源公平分配的同時實現公共利益最大化的目的。
　　（五） 公益性
　　公民社會各主體雖然有不同的價值標準和利益訴求，但其都有一個共同之處就是維護社會公共利益。無論是宣揚環境保護以追求自然環境平衡為己任的綠色環保組織還是關愛殘疾兒童以宣揚慈愛為目的的青年志愿者協會，他們對社會產生作用的行為方式雖然千差萬別，但其背后的實質都是指向公益，他們的行為都增加了社會公共利益，或者說維護了人與自然的和諧關系，讓世界變得更美好，讓社會變得更幸福。公民社會的公益性是其區別于國家和市場的最明顯特征。
　　
　　三、公民社會對公共政策的積極影響
　　（一）公民社會有利于公共政策民主化
　　所謂公共政策民主化，是指必須保障廣大人民群眾和各種社會團體以及政策研究組織能夠充分參與公共決策的過程，在政策中反映廣大人民群眾的根本利益和要求，并在決策系統及其運行中，形成民主的體制、程序和氣氛。 [8]566民主意味著任何公共決策必須經過所有受到影響的公民或其代表者的參與而達成。而公民社會即為利益相關者表達利益訴求提供了多種方式和途徑，為尋求自身利益的社會個體或組織提供了一個組織化和制度化的環境，這都有利于廣大人民群眾的根本利益在公共政策中得到反映，使公民的個人權利得以實現。
　　許多公共政策只有依靠公民社會的配合才能得以貫徹執行，例如環境保護問題和社區建設，沒有公民社會的支持，公共政策只能流于文字和形式，不能忽視公民社會對公共政策的作用，要傾聽民眾的利益訴求，在公共政策的制定和執行中加入民主的程序，公共政策好壞的評價標準在于公民社會而不是在于國家和利益集團，公民社會能使公共政策更貼近最廣大人民群眾的根本利益。
　　公民社會參與公共政策增強了公共政策的合法性，更為重要的是，它可以更加有力地促進民主，打破公共政策決策“一言堂”、“家長制”和“領導說了算”的官僚作風。公民社會在公共政策執行過程中能發揮監督修正作用，當今社會各類媒體十分發達，人民群眾和社會團體能通過各類媒體，以電視直播、視頻錄播、微博和論壇留言等形式表達對公共政策的意見和建議，通過曝光政策執行者的不法行為對公共政策的執行予以監督和修正。一般來說，公民參與程度越高，就越能體現民主。同時，公民通過對公共政策的參與，更加關心政治，注重他人的利益和立場，這都有助于民主政治的形成和民主的持續健康發展。
　　（二）公民社會有利于公共政策科學化
　　公共政策的科學化要求充分利用現代科學技術知識，并采用科學合理的決策程序來進行決策公共政策的制定。首先，公民社會有大量的行業協會、政策咨詢機構和民間智囊團體等等的民間思想庫，這些機構和團體都在致力于公共政策的研究，能為公共政策的制定作出智力支持。如美國的民間思想庫如美國現代問題研究所、美國企業公共政策研究所、外交政策研究所等等，是公民社會對公共政策決策科學化的典型例子。公民社會民間思想庫對公共政策決策科學化的影響主要表現在兩個方面，一是公民社會的思想庫具有社會性，在獲取信息方面有獨特的優勢和有利條件，克服了政府行政機構收集信息的局限性；二其次是公民社會的思想庫能克服行政機構因領導人更迭或領導人注意力轉移而造成的政策缺乏連續性和系統性的問題。其次，公民社會能從不同角度，不同價值標準和不同的理論模型對公共政策進行監督和評估，反對“拍腦袋”和“一刀切”，形成一股從下而上的力量與被某些權力組織或利益集團操縱的“精英決策”抗衡，這些無疑對公共政策的科學化起到促進的作用。最后，公共政策科學化不僅僅需要科學的知識和方法，還需要道德和價值的判斷，而道德和價值的判斷正正需要引入公民社會的參與和討論。公民社會讓公眾自由而平等地對影響到自己的公共政策進行公開且充分的討論，讓公眾在參與和討論中學習知識、提高能力、培養美德和增強責任，通過公眾的參與和討論賦予公共政策的合法性和合理性，從而彌補公共政策科學化的不足，沒有公民社會大眾化的討論、理解和認同，公共政策是不科學的。
　　（三）公民社會有利于公共政策法治化
　　公民社會的特征之一就是法治性，法治是公民社會運作的最高準則，公民社會的法治性特征與公共政策法治化的要求是一致的，要求公共政策決策主體依法決策，要求決策體制和決策過程符合法治的要求。事實上，公民社會的產生和形成需要一些基本條件，這些條件之中，就包括憲法和法律所保障的財產所有權、自治組織及其民主運作方式。隨著公民社會的逐漸興起和成長壯大，個人權利和多元權利有效地分解了國家權力，遏制了公權力的專斷和對公共政策的壟斷傾向。公民組織的多元化、自主化發展，不僅形成了對國家權力的分割與制衡，而且由于多元利益的沖突、互動與整合而衍生出了理性規則秩序。這些理性規則秩序需要以一種普遍的契約關系和契約精神來建立，并以法治來保障其良性運行。由此形成了公民社會典型的法治特征：自由主義、多元主義、公開性、參與性以及權利保障和權力制約。法治的公民社會遏制政府、約束經濟人行為，公共政策如果得到公民社會的認可，便增加了公共政策合法化的基礎，但如果公共政策被公民社會所反對，公民社會必然會質疑政策決策主體、政策體制和政策過程的合法性，只有符合法治的公共政策才能達到公民社會的要求。
　　（四）公民社會有利于公共政策的社會公益最大化
　　公共政策的本質是對社會資源進行分配，這種對社會資源的分配必須以公益最大化為目標，但現實中公共政策往往只代表局部利益。西方政策學家伊斯頓在《政治生活的系統分析》一書中用“內輸入”一詞內形容政治官僚對公共政策的決定作用，所謂“內輸入”就是指社會沒有利益多元化的條件下，由政府精英代替人民進行利益的綜合與表達，表現為權力精英之間的政治折中，而不是多元決策下的社會互動。而我國公民社會缺失，公共政策制定具有很明顯的“內部輸入”的特征，公共政策不能反映公民社會多元利益的要求。然而，隨著公民社會的發展，一方面，公民社會會產生越來越多政府與公民之間的“中界組織“，例如行業協會、企業家個人和社團組織，這些組織不同于傳統利益集團通過對官僚的游說間接對公共政策施加影響力，這些“中介組織”能通過自身的影響力直接提出公共政策的合理化建議，對公共政策制定不斷進行“外部輸入”，另一方面，公民社會也會通過影響經濟和政治而達到對公共政策的“內部輸入”，例如環保組織對污染的企業和破壞生態的項目進行抵制，迫使利益集團、政府妥協，在經濟政策制定上更顧及環境保護而非經濟利益。環境保護是公益，經濟利益是私利，公民社會對公共政策的參與使公共政策的社會公益最大化。
　　四、總結
　　馬丁·路德·金曾經說：“歷史將會記錄在這個社會轉型期，最大的悲劇不是壞人的囂張喧鬧，而是好人的過度沉默。”在我國，如果把國家和市場比作壞人，那么公民社會就是那個“過度沉默”的“好人”。但事實上，國家和市場不是絕對的壞人，而公民社會也不是一個絕對的“好人”。
　　公民社會具有契約性、法治性和公益性的優良特性，但在公民社會發育不完全和不夠成熟的情況下，公民社會的多元性和參與性也隱含著對公共政策的一些消極影響。首先，公民社會的多元性意味著公民社會參與公共決策的主體是多元的，眾多的價值取向使公共政策的公共價值難以確定，究竟什么樣的政策才代表公益，公民社會眾口難調，難以協調出一個各方都得益又能有效實施的公共政策，走入一個越是多不同組織表達對公共政策的要求，公共政策的公益越是難以取得一致的“公民政策協調悖論”當中。其次，公民社會的參與性潛藏著對公共政策新的被操控和對社會產生不穩定因素的風險。一方面，公民社會發育不成熟的條件下，政治家會用部分政治權力引誘公民社會做出虛假的民意來換取更大政治權力，市場利益集團也會討好部分民眾或社會組織的眼前利益來換取長遠的壟斷利益，在這種情況下，公共政策的公益性就會受到損害。另一方面，公共利益的再分配和爭取是一件困難的事情，既得利益集團，包括政治集團和利益集團會對公民社會的政策參與行為百般阻擾，另一個角度說，公民社會極力排除政治力量或既得利益集團的干擾，在公共政策制定時輸入自身的利益訴求，但更多的時候只能是對已經實施的公共政策進行抗爭，采用游行、示威和甚至暴力的形式進行抗議，這就增加了社會的不穩定因素。最后，上述公民社會的兩個消極影響會造成公共政策決策緩慢，既要協調多方利益，又要增加公共政策決策的行政成本和決策時間，一個公共政策從提出到制定和執行，往往要花費大量的人力物力和財力。所以公共政策還需要借助市場協調利益的效率和國家強有力的政策整合能力。
　　因此，讓我們回到開頭提出的理論假設：當代公民社會的運作就是權力、財富和公益相互作用的過程，也即是國家、市場和公民社會相互作用的過程。也即是說，公民社會和國家、市場共同構成了當代社會的三個要素，這三個要素是當代社會正常運作必不可少的條件，三者是相互獨立又相互依賴的關系。國家、市場和公民社會對公共政策的影響各有優缺點，公民社會對公共政策的積極影響，是基于我國當前公民社會發展弱小，公共政策沒有融入公眾的利益訴求而顯失公平的現狀，決策者應該要認識到社會已經發展到進入一個不能沒有公民社會的時代，應該及早采取措施培育公民社會的成長，一個成熟的公民社會和一個成熟的市場經濟體一樣，不會對國家和決策者作出挑戰，只會幫助決策者更好地對社會進行善治。
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　　〔責任編輯：許長革〕