我國(guó)黨與人大關(guān)系的歷史回顧與展望

　　［摘要］由于種種原因，人民代表大會(huì)制度以及黨與人大的政治法律關(guān)系在50多年中，經(jīng)歷了曲折的發(fā)展歷程。黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)，從79年特別是從20世紀(jì)90年代起，主要是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織的領(lǐng)導(dǎo)，以往的直接的“包辦一切”的微觀領(lǐng)導(dǎo)方式逐步向間接的宏觀領(lǐng)導(dǎo)方式轉(zhuǎn)化，人大獨(dú)立自主能力不斷增強(qiáng)。
　　［關(guān)鍵詞］黨；人大；政治法律關(guān)系；歷史演進(jìn)
　　［中圖分類(lèi)號(hào)］D27 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ Ａ ［文章編號(hào)］ １００９ — ２２３４（２０１1）０5 — ００１６ — ０2
　　
　　1954年9月15日至28日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議在北京隆重召開(kāi)。至此，我國(guó)人民代表大會(huì)制度得到正式建立。但由于種種原因，人民代表大會(huì)制度及黨與人大的關(guān)系在50多年中，經(jīng)歷了曲折的發(fā)展歷程。大致可以分為四個(gè)階段：
　　第一個(gè)階段，從1954年9月至1957年下半年，是人民代表大會(huì)制度全面確立，黨領(lǐng)導(dǎo)人大探索發(fā)展的時(shí)期。
　　在這一時(shí)期黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人十分重視人大工作。毛澤東1954年6月24日在《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法草案》的講話(huà)時(shí)就指出：“一個(gè)團(tuán)體要有一個(gè)章程，一個(gè)國(guó)家也要有個(gè)章程，憲法就是一個(gè)總章程，是根本大法。經(jīng)過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的憲法，全國(guó)人民每一個(gè)人都要實(shí)行，特別是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員要帶頭實(shí)行。”①周恩來(lái)強(qiáng)調(diào)，人民代表大會(huì)代表，我們現(xiàn)在還不是普遍實(shí)現(xiàn)直接的、秘密的選舉，全國(guó)的經(jīng)濟(jì)和文化水平還沒(méi)有發(fā)展到具備這樣的條件，但是，我們可以從另外一些方面來(lái)擴(kuò)大民主，例如，使人大代表經(jīng)常去接觸人民，接觸實(shí)際；公開(kāi)人民代表的發(fā)言（包括對(duì)政府工作批評(píng)的發(fā)言），對(duì)于各級(jí)人民代表的發(fā)言，各級(jí)政府要有則改之，無(wú)則加勉，應(yīng)允許代表與政府唱社會(huì)主義的“對(duì)臺(tái)戲”；進(jìn)一步使人民代表參加對(duì)政府工作的檢查。②
　　在人大建立的頭三年內(nèi)，全國(guó)人大在黨的領(lǐng)導(dǎo)下積極按憲法的規(guī)定，行使自己的職權(quán)，在國(guó)家建設(shè)和發(fā)展社會(huì)主義民主法制方面，發(fā)揮了一定的作用。在1954年至1956年期間，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定和通過(guò)了40多個(gè)法律、法令；審議決定發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的第一個(gè)五年計(jì)劃，通過(guò)關(guān)于根治黃河水害和開(kāi)發(fā)黃河水利的綜合規(guī)劃的決議，國(guó)家推行農(nóng)業(yè)合作化過(guò)程中，及時(shí)對(duì)農(nóng)業(yè)合作化作出規(guī)范，通過(guò)全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要等等；重視發(fā)揮人大代表的作用，創(chuàng)立人民代表視察制度；逐步建立和健全人大工作機(jī)構(gòu)和工作制度，一屆全國(guó)人大期間，代表大會(huì)設(shè)立法案、財(cái)經(jīng)、代表、民族四個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，其中法案委員會(huì)和民族委員會(huì)是常設(shè)委員會(huì)；全國(guó)人大及其常委會(huì)能依法按期召開(kāi)，無(wú)論是全國(guó)人大還是常委會(huì)會(huì)議，代表都能暢所欲言，討論國(guó)家大事，敢于對(duì)政府工作提出各種意見(jiàn)、建議和大膽的批評(píng)，政府也能派員到會(huì)虛心聽(tīng)取意見(jiàn)，努力改進(jìn)工作。
　　第二個(gè)階段，從1957年下半年至1966年5月“文化大革命”爆發(fā)，人民代表大會(huì)制度建設(shè)走上了曲折的道路，黨的領(lǐng)導(dǎo)凌駕于人大之上，人民代表大會(huì)制度在國(guó)家政治生活中的權(quán)威逐漸下降，人大似乎成了黨的可有可無(wú)的附屬或分支機(jī)構(gòu)，黨開(kāi)始統(tǒng)管一切。
　　1957年下半年開(kāi)始的反右斗爭(zhēng)，是新中國(guó)歷史的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，也是我國(guó)人大發(fā)展史上的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。由于建國(guó)后黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義革命和建設(shè)事業(yè)節(jié)節(jié)勝利，黨內(nèi)某些主要領(lǐng)導(dǎo)人的驕傲自滿(mǎn)、盲目冒進(jìn)、空想左傾等思想逐漸發(fā)展。在社會(huì)關(guān)系上，本來(lái)建國(guó)初因鎮(zhèn)壓反革命、三反五反導(dǎo)致的社會(huì)關(guān)系緊張，經(jīng)過(guò)幾年社會(huì)主義改造和開(kāi)始大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，取得了可喜的成就，階級(jí)矛盾和社會(huì)關(guān)系開(kāi)始緩和。但反右斗爭(zhēng)的擴(kuò)大化，使社會(huì)關(guān)系又緊張起來(lái)了。到1959年，開(kāi)始黨內(nèi)反右傾，又導(dǎo)致黨內(nèi)關(guān)系緊張。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，以黨代政，國(guó)家生活中的個(gè)人專(zhuān)斷，破壞民主法制等傾向開(kāi)始蔓延，人民代表大會(huì)制度逐漸被削弱。1957年后，全國(guó)人大不能正常開(kāi)會(huì)，常委會(huì)也不像以前那樣經(jīng)常召開(kāi)了。“要人治，不要法治”的法律虛無(wú)主義盛行。
　　隨著黨政不分、以黨代政趨勢(shì)的加強(qiáng)，個(gè)人專(zhuān)斷、個(gè)人崇拜的發(fā)展，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)對(duì)國(guó)家重大事務(wù)的決定權(quán)日漸衰微，人民代表大會(huì)制度在國(guó)家政治生活中的權(quán)威逐漸弱化。在全國(guó)人民代表大會(huì)上，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、財(cái)政預(yù)算的審議大多流于形式。地方各級(jí)人大的活動(dòng)也受到很大的影響，難以充分行使憲法、地方組織法所賦予的職權(quán)，許多地方的重大事情，只要經(jīng)地方黨委決策就行，并不須經(jīng)過(guò)地方人大批準(zhǔn)，有時(shí)即使交給地方人大審議、表決，大多也只是走走過(guò)場(chǎng)，裝裝樣子而已，人大成了名副其實(shí)的“橡皮圖章”。
　　第三個(gè)階段，1966年至1976年“文化大革命”期間，人民代表大會(huì)制度遭受?chē)?yán)重踐踏，全國(guó)人大及其常委會(huì)雖在名義上保留，但形同虛設(shè)實(shí)際上已處于癱瘓狀態(tài)，黨和人大的關(guān)系名存實(shí)亡。
　　 1966年6月12日，康生在一份請(qǐng)示報(bào)告上作出如下批示：“和民主人士談，（三屆人大二次）大會(huì)不定時(shí)間，集中力量搞好文化大革命。”③在當(dāng)時(shí)的形勢(shì)下，7月7日，第三屆全國(guó)人大常委會(huì)第33次會(huì)議沒(méi)有經(jīng)過(guò)討論就通過(guò)決定，無(wú)限期地延期召開(kāi)三屆全國(guó)人大第二次會(huì)議。這一延期就是8年。1968年地方各級(jí)人民代表大會(huì)被砸爛，由集黨、政、軍、法權(quán)于一身的“革命委員會(huì)”所取代。不僅如此，法制被嚴(yán)重踐踏，公民的人身、財(cái)產(chǎn)被任意侵犯，得不到任何保障。上至國(guó)家主席，下到普通公民，輕則被批斗、打倒，重則迫害致死。由全國(guó)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的人民共和國(guó)主席劉少奇，沒(méi)有經(jīng)過(guò)任何法律程序起訴審判，更沒(méi)有經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)討論決定，僅憑一紙偽證材料，就被撤職打倒，這說(shuō)明“文化大革命”期間憲法和法律被踐踏到何等地步。
　　1975年，四屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議在北京召開(kāi)，但實(shí)際上，會(huì)議幾乎失去了人民代表大會(huì)的性質(zhì)，因?yàn)榇砀揪筒皇瞧者x產(chǎn)生的，而是通過(guò)各省革命委員會(huì)協(xié)商指派的。大會(huì)制定了1975年憲法，聽(tīng)取了政府工作報(bào)告，選舉產(chǎn)生了全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院。這樣，人民代表大會(huì)制度在形式上雖然還存在著，但實(shí)際上已經(jīng)成為不起作用的招牌。從1975年到1978年，第四屆全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議，只作出特赦釋放全部在押戰(zhàn)爭(zhēng)罪犯的決定和幾項(xiàng)任免決定，而一些法定必須提交全國(guó)人民代表大會(huì)審議的重大事項(xiàng)卻根本沒(méi)有提交。國(guó)家的重大問(wèn)題仍然不是由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)討論決定，甚至連1976年4月任命華國(guó)鋒為國(guó)務(wù)院總理和撤銷(xiāo)鄧小平副總理職務(wù)，也不是由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)來(lái)決定的。所以，1975年雖然召開(kāi)了四屆全國(guó)人民代表大會(huì)，但并沒(méi)意味著人民代表大會(huì)已經(jīng)得到恢復(fù)。
　　第四