政府采購的制度解困

　　人民通過自己的代表組織或者直接選舉出政府的主要官員，然后把政府在一定時期內的運作成本界定清楚，要求在特定的資金內，做好必須的事情。不能在預算內完成成本運行，那就換人。這樣政府就有一個采購的內在節約動機和激勵。
　　
　　[背景資料]
　　自1996年我國政府采購初露端倪至今，政府采購規模增長速度飛快。目前，政府采購已經成為政府機關和事業單位購買公務用品的主要渠道。
　　與此同時，政府采購中的問題也相繼浮出水面。特別是2010年末，多起地方政府“天價采購”事件被媒體曝光：公安局買蘋果公司新推出的1Phone4手機做“警務通”，法院購置豪華電動按摩椅，公安廳采購4萬多元的筆記本電腦……“只買貴的不買對的”似乎成了政府采購的代名詞。
　　政府采購制度是否合理，如何對政府采購進行監督等一系列問題，引發公眾熱議。
　　亂象頻出
　　□為什么要有政府采購？
　　■政府采購的目的是采取市場化的方式和途徑，來減少政府運作成本，即把市場機制和企業管理模式引入到公共管理領域。這是公共管理發展的主要途徑和方式。政府采購，最理想的方式就是經過競爭化的“貨比三家”，減少傳統的政府購買辦公產品不講成本的方式，減少“內部關系性”交易，避免腐敗的產生。
　　□我國目前政府采購的規模不斷擴大，但也暴露出許多問題。您對此有何看法？
　　■毫無疑問，政府采購是中國公共管理中的一項進步性改革措施，也吻合國際政府改革的潮流。它和土地等公共資源采取市場化的“招拍掛”等形式是同步進展的。對于這一點，我們應當給予肯定和支持。
　　但是，制度是死的，人是活的。許多新的制度在引入到國內公共管理領域時，往往“出力不討好”，出現制度扭曲和失靈等現象。在政府采購方面體現得較為典型，那就是政府采購成為政府浪費的合法化途徑，而不是成本節約的約束制度。突出地表現為采購奢侈品、不公平招標，以及“外招內定”等腐敗形式，采購時間滯后、采購物品不匹配、采購質量不能保證等低效率形式也大幅度存在。
　　□政府采購亂象頻出，您認為深層次的后果會是什么？
　　■政府采購的制度，形成好心辦壞事的結果，最終受到影響的必然是政府的公信力。社會對于政府采購，會形成睜一只眼閉一只眼的無可奈何。
　　但是，比這一點更為可怕的，是由政府采購與以往的內部購買的區別所帶來的不同后果。政府采購過程中必須信息公開，由于某些政府工作人員的無知和大膽，這些非正常現象竟堂而皇之地被公布于“陽光下”，比如近一年來，被曝光的多起地方政府“天價采購”事件，造成了社會對政府的冷漠和排斥，削弱了政府的公信力。
　　任何一個有常識的人，都會發現其中存在的“貓膩”，但是這些負責采購的官員卻用很簡單的一句“我們不是很了解”打發了所有的質疑，逃避了所有的處罰。難道我們的官員真的“無知”，真的缺乏采購的常識嗎？如果把政府用品換成個人出錢的私人物品采購，這種現象絕對不會發生。這種責任回避的背后，深究起來，就是集體的腐敗。在某種意義上，政府采購異化成了特權制度。
　　原因探求
　　□這些狀況是否與政府采購的目的相背離？
　　■目前政府采購存在的種種“亂象”，并不是制度本身的問題。中國政府采購，雖然名義上是公開的市場化方式，但是真正關注和監督每一個政府采購案的人員，并不能找到具體的監督載體。即使出現了問題，最多是改變這次的政府采購產品層次和供貨廠家，并沒有產生真正的處理結果，也就是說，采購案背后的“貓膩”沒有被挖出來，相關人員沒有受到懲罰。這就出現“此處采購方未平，彼處采購又驚人”的現象。
　　要消除這種“摁下葫蘆浮起瓢”的現象，關鍵是要完善采購制度。否則，可以預期，本來愿望良好的政府采購制度還是會變成一場政府改革的游戲，背離了初衷。
　　□您能分析下這些亂象背后的原因嗎？
　　■首先，政府采購花的是“公家的錢”，缺乏成本的節約動機。亞里士多德最早提出的命題“當一個物品屬于的人越多，它受到的關注就越少”，在這里得到了典型體現。這也是在企業管理領域運轉良好的制度，一旦投入到公共管理領域，面臨的普遍問題。
　　其次，政府采購的產品關系到每一個政府工作人員的工作環境，一個普遍的心理就是不厭惡政府公用產品檔次高，而是抱怨自己單位的產品不如別的單位的產品檔次高。政府采購形成一個惡性攀比的現象。
　　最后，政府采購最大的問題在于錢權交易產生的腐敗。采購天價的政府辦公用品，采購不需要的奢侈品，背后基本都有采購人員的個人利益在作怪。
　　□在政府采購的過程中，政府需要什么，應當由誰說了算？
　　■政府采購是政府機構運行中的日常現象，就像一個家庭需要“吃喝拉撒”一樣，每時每地都在進行中。它是一個政府運作中的常態化的制度問題。
　　政府采購什么，基于政府的需求，而政府的需求，既要滿足時代的技術需要和管理需求，符合產品的使用周期，又要符合成本運轉最小化的經濟要求。很難說通過某一個機構，就能簡單地判斷政府的切實需求。正如任何組織都有膨脹的本能一樣，政府握有公共權力，更容易產生自我需求的膨脹。
　　政府采購的本質含義并不是說要依靠哪個組織來界定標準，而是采取民主的邏輯來看待這個問題。人民通過自己的代表組織或者直接選舉出政府主要的官員，然后把政府在一定時期內的運作成本界定清楚，要求在特定的資金內，做好必須的事情。至于如何分配政府采購中的資金，則是政府的事情。政府工作人員，包括政務官與事務官，都是類似企業的雇員一樣，拿了人民的稅收，就要辦好人民的事情。不能完成在預算內的成本運行，那就換人。這樣政府就有一個采購的內在節約動機和激勵。
　　制度解困
　　□您提到了政府采購的預算問題，能具體解釋下嗎？
　　■政府采購在本質上是一個預算的問題。中國的預算過程，仍然是政府主導的，或者進一步說是黨政主要領導主導的。我們中國的預算基本都是軟預算，邊花邊預算，隨時擴充預算。預算被突破都有正當理由，除非貪污腐敗，我們的政府官員幾乎沒有因為預算的問題被免職的。預算的“軟骨頭”性質，決定了政府采購的“軟骨頭”本性。
　　法律規定人大是預算的決定者和決算的審核者，但是每年人代會就幾天時間，要在這么短的時間里決定年度預算，人大只能是走走過場。
　　因為政府預算問題不解決，政府采購也隨之面臨困境。
　　□怎么來看待政府采購運行中的信息公開問題？
　　■政府采購雖然出現很多亂象，但是通過政府采購信息的公開，仍然起到了很大的作用。通過信息公開，形成了陽光監督，有利于政府采購決策的合理化和科學化，起到節約成本的功能。
　　但是信息公開后，誰來監督政府采購的問題，還是需要人大機構和人大代表。民眾的監督，是一個信息呼吁和輿論平臺，最終要進入到制度內，仍然需要人大負起責任來。
　　□如何對政府采購進行監管？是否需要其他制度來配套？
　　■制度不在多，有用才靈。問題在于有沒有機構真的能監督，有哪些機構有權力去監督。為什么這么多的政府采購問題，都是通過新聞媒體暴露出來？而那些沒有公開的案例，是否有人大代表的提前質詢和反對？不同地方的人大制度落實程度存在著差異，因此，政府采購的監管有效性也就存在著差異。
　　我們國家的根本政治制度是人民代表大會制度，人大是政府權力的賦予者。在黨的領導下，人民代表大會和人大代表是日常監督政府的主要行為主體。這個主體的不作為，其他再配套什么措施，最終是缺乏法律效力和依據的。
　　□對于我國現階段的政府采購，您認為出路在哪？
　　■政府采購本身就存在著很多問題。在《改革政府》一書中，奧斯本和蓋布勒就列出了美國政府采購中存在的“官僚主義現象”，所造成的成本浪費。比如，政府大樓的供暖管道漏氣，更換一個幾美元的蒸汽閥卻要等到一年后的政府集中采購，流失的蒸汽費用高達上千美元，實在是得不償失。但是，整體上看，美國的政府采購制度，為政府節約了大量成本。一個嚴肅的問題就是，美國的官員官僚主義嚴重，但是腐敗現象比較少。社會對政府的日常監督，以及議會對政府預算的嚴格審核，都為制度運行提供了制度平臺。
　　從這一制度反觀我們國家的制度創新和改革，許多制度都是單個地進展，這雖然符合穩步推進的原則，但是當其他關鍵的制度平臺缺失的時候，就會造成每一個單個的制度都是失靈的，都是適得其反的，反而造成了社會的不信任，政府官員對于制度改革本身也失去了信心，甚至產生不改革也進行的很好，改了反而麻煩的想法。
　　因此，制度運作需要一個制度平臺。
　　（韓福國：復旦大學國際關系與公共事務學院副教授，政治學博士，經濟學博士后。主要研究方向：政府管理創新，地方政府治理等。）