征收條例:尋求發(fā)展與保護(hù)的平衡

　　一樁樁慘烈的中國式拆遷悲劇的發(fā)生，令《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的立法過程備受社會(huì)關(guān)注。暴力拆遷何時(shí)終結(jié)、公民私產(chǎn)怎樣獲得保護(hù)、補(bǔ)償公正公平如何實(shí)現(xiàn)……2011年1月公布并施行的征收條例，力求在公益維護(hù)與私權(quán)捍衛(wèi)之間找到一個(gè)支點(diǎn)，達(dá)到平衡，實(shí)現(xiàn)雙贏。
　　
　　近年來，隨著城市化進(jìn)程的加快，圍繞征地拆遷的矛盾也在不斷激化，尤其是一樁樁暴力拆遷引發(fā)的流血沖突事件觸目驚心。拆遷所依據(jù)的是國務(wù)院2001年6月公布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（簡稱“舊條例”），這一條例因其各種不合時(shí)宜甚至“惡”的規(guī)定而深受詬病，修法呼聲不斷。
　　2011年1月21日，國務(wù)院正式出臺(tái)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（簡稱“新條例”），可謂“千呼萬喚始出來”。這背后，是3年多時(shí)間的反復(fù)調(diào)研，40多次座談會(huì)，11000多人次參加討論；2次向社會(huì)公開征求意見，65601條意見和37898條建議……
　　盡管篇幅不長只有短短的五章三十五條，但輿論普遍認(rèn)為，新條例加大了對(duì)被征收房屋所有權(quán)人（簡稱“被征收人”）合法權(quán)益的保護(hù)，規(guī)范了行政機(jī)關(guān)的房屋征收行為，彰顯了以人為本的立法精神。
　　
　　突出“公共利益”的需要
　　
　　多年來，城市化的推進(jìn)一直面臨著一個(gè)困局：在城市建設(shè)的過程中如何保護(hù)好公眾的權(quán)益？
　　“新條例涉及多方利益，如工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求，城市建設(shè)的成本，被征收人的合法權(quán)益等。”浙江工商大學(xué)副教授李繼剛告訴記者，新條例的實(shí)質(zhì)在于各方利益的重新調(diào)整。
　　一個(gè)顯著變化是，新條例刪去了舊條例中 “拆遷”一詞，代之以“征收”。“拆遷”二字，此前已在舊條例中存在了20年之久。
　　“過去的拆遷好像只要是為城市的發(fā)展，無論是商業(yè)開發(fā)也好或者公共利益也好，都可以去拆。”中國政法大學(xué)法學(xué)院院長、行政法學(xué)教授薛剛指出，“為什么變‘拆遷’為‘征收’呢？因?yàn)檎魇帐且粋€(gè)前提，而且把商業(yè)利益撇開了，為公共利益才能對(duì)私人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收?！?br/>　　新條例首先規(guī)定：“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個(gè)人的房屋，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收房屋所有權(quán)人給予公平補(bǔ)償?！奔磳⒄魇盏那疤釛l件牢牢限定在“公共利益的需要”上，確保公權(quán)力不被濫用。
　　然而，如何界定“公共利益”，是新條例制定過程中的一大難題。
　　新條例在第八條中以列舉的方式對(duì)“公共利益的需要”進(jìn)行了界定，具體包括：國防和外交的需要；由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要；由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要；以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。
　　“城市化的推進(jìn)應(yīng)當(dāng)以誰的利益為前提，是公共利益，還是個(gè)別群體的利益？”浙江工商大學(xué)副教授曾鵬告訴記者，“新條例以列舉的方式界定公共利益需要的做法無疑是一種進(jìn)步，可以揭去罩在公共利益上的面紗，有利于杜絕拿公共利益當(dāng)擋箭牌的違法行為，避免征地過程中惡性事件的發(fā)生。”
　　
　　強(qiáng)化私人利益的保障
　　
　　有“征收”，就應(yīng)該有相應(yīng)的“補(bǔ)償”。而對(duì)被征收人的補(bǔ)償，一直是歷年來爭議最大、也是最易引發(fā)沖突的環(huán)節(jié)。
　　“一方面，我國正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期，基于公共利益的征收與搬遷活動(dòng)仍然是必要的。另一方面，因?yàn)檎魇张c搬遷活動(dòng)必然涉及公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，且體現(xiàn)了公權(quán)力對(duì)私權(quán)的適度干預(yù)?！敝袊嗣翊髮W(xué)副校長王利明在闡釋新條例制定思路時(shí)表示，“在承認(rèn)征收活動(dòng)必要性的同時(shí)，必須通過規(guī)范搬遷活動(dòng)，強(qiáng)化對(duì)被征收人權(quán)益的保護(hù)?！?br/>　　對(duì)此，新條例力圖改變以往公共利益凌駕于私人利益之上的局面，以“市場(chǎng)定價(jià)”、“貨幣補(bǔ)償或房屋置換”等一系列補(bǔ)償措施來保障被征收人的合法權(quán)益。
　　“先補(bǔ)償，后搬遷”無疑是新條例中最值得稱道的一個(gè)原則。新條例以專款規(guī)定：“實(shí)施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補(bǔ)償、后搬遷”，充分體現(xiàn)了對(duì)被征收人權(quán)益的尊重和保護(hù)。
　　北京大學(xué)教授沈巋是向全國人大常委會(huì)提出舊條例違憲審查建議的五位學(xué)者之一。他透露，兩次征求意見稿中，都沒有明確規(guī)定“先補(bǔ)償，后搬遷”的原則，僅在第二次征求意見稿中的司法強(qiáng)拆中有所涉及，“現(xiàn)在的規(guī)定意味著無論是自愿搬遷還是強(qiáng)制搬遷，其前提都是必須補(bǔ)償?shù)轿?，相比二次征求意見稿覆蓋的范圍更大。”
　　對(duì)此，新條例還規(guī)定，“作出房屋征收決定前，征收補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)當(dāng)足額到位、專戶存儲(chǔ)、?？顚Ｓ谩?，以保證在搬遷前補(bǔ)償?shù)轿弧?br/>　　相較于舊條例，新條例特別強(qiáng)調(diào)了補(bǔ)償?shù)墓叫栽瓌t，“對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格?！蓖瑫r(shí)，“被征收房屋的價(jià)值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評(píng)估辦法評(píng)估確定?！?br/>　　這種做法改變了以往政府單方面議價(jià)，被征收人被動(dòng)接受的補(bǔ)償方式，在制度上保證了被征收人的合法權(quán)益。此外，條例還設(shè)計(jì)了分戶補(bǔ)償情況公示制度，保護(hù)了征收補(bǔ)償工作的透明性，以更好地促進(jìn)對(duì)被征收人補(bǔ)償?shù)墓叫浴?br/>　　對(duì)于補(bǔ)償?shù)姆绞剑聴l例規(guī)定，“被征收人可以選擇貨幣補(bǔ)償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換”，以充分尊重被征收人的意愿。
　　“相對(duì)于過去的條例，新條例對(duì)補(bǔ)償制度作了重大完善。以市場(chǎng)價(jià)格作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使得被征收人的基本利益得到保障。不僅包括對(duì)房屋的補(bǔ)償，也包括對(duì)土地使用權(quán)的補(bǔ)償，這就大體上可以確保被征收人的居住條件有改善、生活水平不下降。” 王利明在接受媒體采訪時(shí)說。
　　
　　注重程序設(shè)計(jì)
　　
　　除了對(duì)公私利益的統(tǒng)籌兼顧，新條例在實(shí)踐中能否通過一系列程序來保障利益的公平分配，也是各方關(guān)注的問題。
　　“一項(xiàng)好的政策必定是注重細(xì)節(jié)的，通過各項(xiàng)程序保證政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如果僅僅在原則上強(qiáng)調(diào)對(duì)被征收人補(bǔ)償?shù)墓?，而沒有從程序上設(shè)計(jì)相應(yīng)的保障措施，公正性恐怕是難以保證的。從這個(gè)意義上來說，新條例的最大特色是對(duì)程序設(shè)計(jì)的重視和把握?！鄙驇h在接受媒體采訪時(shí)說。
　　“取消行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)拆”被普遍認(rèn)為是新條例的一大亮點(diǎn)。根據(jù)新條例的規(guī)定，“被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”
　　“將政府的征收決定提交法院來判決，此舉為強(qiáng)制征收設(shè)置了一道屏障。政府不能任意采取強(qiáng)拆，即使法院強(qiáng)制執(zhí)行，也不會(huì)使強(qiáng)拆泛濫，近年來愈演愈烈的惡性強(qiáng)拆事件將會(huì)得到緩和。”知名房地產(chǎn)律師秦兵在接受媒體采訪時(shí)指出。
　　而針對(duì)以往拆遷過程中的諸多野蠻現(xiàn)象，新條例明確規(guī)定：“任何單位和個(gè)人不得采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷?！贝送?，條例還規(guī)定：“禁止建設(shè)單位參與搬遷活動(dòng)?！?br/>　　“這些禁止性的規(guī)定，將強(qiáng)化對(duì)被征收人權(quán)益的保護(hù)，有助于化解長期以來因建設(shè)單位作為搬遷主體所引發(fā)的各種社會(huì)矛盾，有助于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定?！蓖趵髡f。
　　此外，新條例還體現(xiàn)了較多公民參與的程序設(shè)計(jì)。如通過聽證會(huì)的方式聽取被征收人意見，確定征收是否正當(dāng)。在涉及舊城區(qū)改造等城市規(guī)劃問題時(shí)，引入了公民代表的參與。這些規(guī)定改變了過去“政府說了算”的局面。
　　
　　且行且完善
　　
　　盡管新條例在制度內(nèi)容和程序設(shè)計(jì)上都做了很大的改進(jìn)，但仍存在著一些需要改善的地方。
　　“以公共利益需要為征收房屋的前提，但何謂‘公共利益’呢？短短的幾個(gè)列舉并不能將公共利益界定清楚。難道不會(huì)出現(xiàn)政府借公共利益之名，以其作為征收人的優(yōu)勢(shì)地位對(duì)被征收人的個(gè)體利益產(chǎn)生威脅嗎？”不少人士直指“公共利益”概念的界定仍不周全。
　　一些法律人士也表達(dá)了相似的疑慮。“新條例是將公共利益與非公共利益或商業(yè)利益分開的，如果國務(wù)院不再單獨(dú)就非因公共利益收購房屋的問題制定條例，那么中國許多房屋收購將難以進(jìn)行，進(jìn)而商業(yè)利益也難以形成。再加上對(duì)‘公共利益’并沒有完全清晰的界定，不排除又會(huì)借公共利益之名出現(xiàn)官商勾結(jié)的局面?！?br/>　　而司法機(jī)關(guān)如何面對(duì)日后的審判及執(zhí)行壓力，做好利益調(diào)整的中間人，也是社會(huì)上普遍擔(dān)心的一個(gè)問題。按照新條例的制度設(shè)計(jì)，今后大量與征收補(bǔ)償有關(guān)的行政訴訟案件將由司法機(jī)關(guān)受理。但是在司法系統(tǒng)的人、財(cái)、物受制于行政系統(tǒng)的現(xiàn)實(shí)國情下，司法的獨(dú)立性會(huì)不會(huì)受到行政權(quán)力的干擾本身就是一個(gè)問題。
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　　如此種種，都將是今后立法者需要重點(diǎn)考慮的問題，也是新條例所要努力改善的地方。