環境公益訴訟:摸索中前行

　　在環境污染治理陷入瓶頸的中國，越來越多的地方檢察機關發揮法律監督職能，探索開展環境公益訴訟。這對于彌補行政機關職能的不足，拓寬對環境危害的救濟面等都有很大的益處。但由于相關制度的缺失，檢察機關在環境公益訴訟之路上走得并不順暢。
　　
　　嘉興市南湖區七星鎮東進村的居民不再為污染問題而發愁了。2010年2月，嘉興市南湖區人民檢察院和南湖區環境保護局向當地污染大戶家飾佳櫥柜廠送達告知函，宣布因該廠認真整改，檢察機關決定對家飾佳櫥柜廠污染案終止審查。至此，長達3年之久的東進村家飾佳櫥柜廠環境污染案因為檢察機關的介入和支持起訴，最終得到了圓滿解決。
　　嘉興市嘉善縣某紙業公司不愿替承包人整改排污設備和繳納排污費。2010年7月，檢察機關介入調查，督促企業自覺履行法律規定的責任，出具檢察建議書并告知不履行法定義務將被起訴。當月，企業法定代表人履行了相關義務，停止排放，檢修整改，并繳納了拖欠的排污費。
　　嘉興市南湖區新豐鎮凈湘村村民沈某違法搭建塑料清洗加工廠，污染當地水源和空氣，環保部門多次處置未果，本村村民又礙于情面不愿起訴。2010年8月，南湖區檢察院立案后，準備提起公益訴訟，沈某見狀立即拆除了廠房和生產設備。
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　　這些，都源于嘉興市推行的環境保護公益訴訟制度。
　　
　　代表建議助推
　　
　　2010年初，在嘉興市六屆人大五次會議上，市人大代表李金喜提出了《關于在全市推廣環境保護公益訴訟的建議》。建議指出：“作為環境污染受害者的一方（大多為一般市民），相對加害方（大多為企業）在環境維權方面相對處于弱勢，受到損害時其權益難以得到保障。”為此，他建議嘉興市檢察院盡快在全市推廣環境公益訴訟制度，以保障公眾環境利益在受到不法行為侵害時能及時得到司法救濟。
　　在這之前的2009年，嘉興的三個基層檢察院——南湖區、秀洲區、海寧市檢察院，已率先在推行環境保護公益訴訟方面進行了探索，分別與當地的環保部門聯合出臺了關于環境保護公益訴訟的工作制度。
　　接到代表建議后，嘉興市檢察院作為建議的主辦單位，積極開展調研，加強與會辦單位嘉興市環保局溝通。經雙方多次協商研討，嘉興市檢察院與環保局在2010年7月共同出臺了《關于環境保護公益訴訟的若干意見》，在全市范圍內正式啟動環境保護公益訴訟制度。這在浙江省尚屬首次。
　　“啟動這一制度，將有助于形成更加嚴厲的環保執法態勢，有力查處各類違法排污行為。”嘉興市檢察院民事行政檢察處處長楊連明在接受媒體采訪時直言，以前一些“沒人管”或個人“管不了”的環境污染事件，現在可以由檢察機關代表公眾進行起訴。
　　據了解，近年來，嘉興市的環境污染事件時有發生，雖然當地政府加大了處罰執法力度，但收效甚微。很多情況下，環保部門對污染企業下達處罰決定，對方往往想方設法推脫甚至是置之不理，因為環保部門并沒有強制執法權。
　　依據新出臺的這一制度，嘉興市檢察機關對環境污染案件，可按照檢察機關辦理民事督促起訴的相關規定，根據不同的情形作出支持起訴、督促起訴和提起環境公益訴訟。
　　嘉興市南湖區檢察院民行科科長沈志偉是先行試點的親歷者。他告訴記者：“發生環境污染違法行為后，檢察機關提前介入調查取證，運用司法機關的威懾力，增強了環保執法監管的剛性，有利于懲戒環境違法者。”
　　
　　浙江全面推廣
　　
　　據報道，浙江省有4萬多家排污企業，違法排污現象非常普遍。與此同時，浙江省環保部門受理的信訪量驟增，一年最高達7萬余件。
　　“我們窮盡了手段，但效果并不理想。有些當事人態度惡劣，無視行政執法，老百姓怨氣很大。”浙江省環保廳法規處副處長陳云娟在接受媒體采訪時說。
　　2010年8月27日，浙江省檢察院和浙江省環保廳聯合出臺了《關于積極運用民事行政檢察職能加強環境保護的意見》，就兩家探索建立長效協作機制，共同保護環境資源作出了具體規定。
　　根據該意見的規定，協作機制的主要措施包括：完善立案調查機制、建立支持起訴機制、完善督促起訴機制、建立環境執法檢察監督機制、建立環境訴訟申訴案件優先辦理機制以及探索環境公益訴訟制度這六大項。
　　“環境污染案件普通百姓調查取證難，企業連門都不讓進，而檢察機關有調查權，可以通過證據收集幫助和支持權利受侵害個人起訴。督促起訴則是針對行政機關消極或不作為，依法督促其依法履行職責。”浙江省檢察院副檢察長張雪樵在接受媒體采訪時表示，“檢察機關的介入可以增強環保執法的剛性，完善環保的監管機制，有效制止環境違法行為，有利于防范環境污染，維護公眾利益，更有利于化解環境糾紛。”
　　“這次省檢察院出臺環境公益訴訟的制度，是對我們先期試點的肯定。”沈志偉告訴記者，“基層檢察院對環境公益訴訟實踐的信心更足了。”
　　2010年11月，浙江省檢察院專門召開了“運用民行檢察職能，加強環境保護”的新聞發布會。根據當時提供的資料，全省各級檢察機關共辦理環境公益訴訟案件1件，支持起訴6件，督促、協助環保部門追繳拖欠的排污費82筆，共計人民幣107萬元，得到了社會各界的好評。
　　
　　實踐遭遇困境
　　
　　在環境污染治理陷入瓶頸的中國，越來越多的檢察機關運用民事行政檢察職能進入環境保護領域，并取得了成功。然而，相對于支持起訴與督促起訴，環境公益訴訟的步履卻有些蹣跚。
　　近幾年，國家一直在推動公益訴訟，環保部官員曾在不同場合多次強調環境公益訴訟制度是公眾環境權益受到侵害時的法律救濟途徑和監督方式之一。據報道，中央政法委已著手調研，最高檢察院也將其作為立法調研的一項重要課題。但在全國范圍內，真正由檢察機關或環保部門作為原告提起的環境公益訴訟還寥寥無幾。
　　2008年12月11日，云南省昆明市中級人民法院環境保護審判庭正式掛牌成立。然而，在此后漫長的20個月里，昆明環境保護法庭一直處在零環境公益訴訟的尷尬境地。直到2010年8月中旬，昆明環境保護法庭才立案受理了第一起環境公益訴訟。此案由昆明市環保局作為原告，狀告轄區內兩養豬公司污染地下水源，致使當地出現飲用水危機。由于原被告力量的巨大差異，該案被不少媒體描述為“掄起大棒打蚊子”。
　　記者注意到，浙江省兩部門出臺的環境保護協作機制，并沒有涉及法院。但無論是省檢察院還是省環保廳，都希望看到環境公益訴訟的試點逐步推開。記者從嘉興市南湖區檢察院了解到，目前南湖區已結案的5起案件，均在訴前和解，未進入訴訟程序。
　　“環境公益訴訟是新類型案件，很多法院還沒有開這個口子，立不了案。”沈志偉一直關注著省內環境公益訴訟
　　的進程。
　　
　　期待制度解困
　　
　　環境公益訴訟走得步履艱難，很大程度上是因為缺乏相關法律規定。
　　通常情況下，環境不法行為往往侵害或危及的是社會的公共權益，并不直接損害私人的利益。根據我國現行民事訴訟法，對原告資格的認定僅限于“與案件有直接利害關系”。因此，沒有直接利害關系的公民、法人或其他組織，不具有提起環境民事訴訟的主體資格，被完全排除在環境公益訴訟的原告之外。
　　此外，對大氣、河道等公共環境損害的評估體系缺失也被認為是影響環境公益訴訟效果的重要原因。“即使進入訴訟階段，也多只要求被告停止對環境的侵害。一般不涉及賠償部分，因為損失很難計算。”沈志偉告訴記者。
　　盡管在現實中走得并不順暢，理論界和實務界還是表示出對環境公益訴訟的肯定與推崇。
　　對于檢察機關作為環境公益訴訟的主體資格問題，張雪樵副檢察長在接受媒體采訪時坦承目前仍有一定爭議，但他認為檢察院作為國家的法律監督機關，從保護公共利益和制止破壞環境的不法行為的目的出發，運用公力救濟方式提起環境公益訴訟是符合憲法和法律精神，也是司法改革的方向。
　　
　　“能否認定檢察機關與環境污染企業之間有利害關系？嚴格從文義上講，兩者間是沒有利害關系的。”浙江省地方立法專家庫成員、浙江工商大學法學院教授鄭春燕告訴記者，“但是，檢察機關有抗訴權、監督權等權力。我們可以對此做擴張的解釋。環境公益訴訟是一個趨勢。從外國的情況看，這一制度已經比較成熟了。”
　　浙江省檢察院民行處處長傅國云告訴記者，制度推行后的這半年多里，全省各地已有幾十件檢察機關支持、督促起訴的案件。相對而言，環境公益訴訟的案件仍然較少，且多以調解結案。“這個協作機制更多的是達到不戰而屈人之兵的效果。法律監督與公益訴訟是可以兼容的。”傅國云說。
　　據悉，浙江省高院近期正在各地開展環境公益訴訟的調研。
　　“從目前的實踐來看，最高法院并沒有禁止環境公益訴訟。我們可以先試點起來，等經驗累積到一定程度，再修改或者出臺相應的制度。”鄭春燕說。
　　
　　相關鏈接
　　浙江省人民檢察院、浙江省環境保護廳《關于積極運用民事行政檢察職能加強環境保護的意見》（節選）
　　●完善立案調查機制。檢察機關對受理的涉及侵害環境公益的民事、行政案件材料或者線索，可以先向環保部門進行初步核查，環保部門應當及時予以審查，并將處理結果告知檢察機關。檢察機關經審查認為有立案調查必要的，應當自受理之日起三十日內立案，并制作《立案決定書》送達環境公益侵害人、受害人和環保部門或者其他依法負有環境監管職責的部門。
　　●建立支持起訴機制。當事人的人身或者財產權益受到環境污染行為侵害，當事人有起訴意愿，因證據收集困難或者訴訟能力缺乏等原因尚未起訴的，檢察機關可以支持起訴。
　　●完善督促起訴機制。檢察機關對涉及侵害環境公益的民事案件，符合《浙江省檢察機關辦理民事督促起訴案件的規定（試行）》督促起訴條件的，應當依法立案審查，并將審查結果書面告知環保部門或者其他依法負有環境監管職責的部門。被督促單位在收到《民事督促起訴書》后，如不提起訴訟，則應當向檢察機關書面說明不提起訴訟的理由。
　　●建立環境執法檢察監督機制。檢察機關對環保部門的執法不作為或者執法行為嚴重違法的，應當提出檢察意見，環保部門應當及時辦理或者糾正，并將辦理或者糾正情況書面告知檢察機關，不采納檢察意見的，應當向檢察機關書面說明理由。
　　●建立環境訴訟申訴案件優先辦理機制。檢察機關要把涉及環境保護的民事、行政申訴案件作為辦案重點，予以優先辦理。對以環保部門為被申訴人的行政訴訟申訴案件，優先適用檢察調處的方法。在行使檢察裁量權時，應當充分考慮對環境公益的影響。
　　●探索環境公益訴訟制度。各地檢察機關和環保部門要積極探索環境公益訴訟，有條件的縣（市、區）可以與當地人民法院協調先行試點。對環保部門作為原告代表公共利益提起環境污染民事公益訴訟的，檢察機關應當予以支持，為今后我省環境公益訴訟的健康開展積累經驗。