我國資源型城市轉型發展的戰略研究

　　摘 要：資源型城市曾為我國經濟快速發展做出了突出貢獻，但隨著資源儲量的日益減少，資源型城市開始逐漸失去發展優勢。通過對資源型城市發展的一般規律、轉型發展的主要模式、以及我國貴源型城市發展現狀深入分析，提出我國資源型城市轉型發展妁戰略路徑及對策建議。
　　關鍵詞：資源型城市；轉型發展
　　中圖分類號：F293　文獻標識碼：A　文章編號：1000-176X(2011)01-0048-05
　　
　　資源型城市是指在資源基礎上發展起來的城市，資源經濟占城市經濟總量超過40％，從事資源開發、加工的勞動就業人數也超過總就業人數的40％。由于資源的不可再生性和資源經濟的單一性，所有資源型城市都面臨一個共同的問題，那就是如何實現城市轉型的發展。因此，研究資源型城市轉型發展，意義重大而深遠。
　　
　　一、我國資源型城市發展現狀
　　
　　1　基本概況
　　我國共有資源型城市118個，約占全國666座城市數量的18％，其總人口為1.54億人。黑龍江省最多，有13個；山西省其次，有11個；吉林、內蒙古、山東、河南、遼寧等省分別有7—10個。東北三省合計30個，約占全國的1／4。全國先后有44個城市(2008年3月批準12個、2009年3月批準32個)被確定為國家級資源枯竭型城市經濟轉型試點(如表1所示)。由于長期對資源進行掠奪式、粗放式的開采和利用，不重視環境的綜合治理與保護，資源型城市生態環境質量普遍較低，有的甚至十分惡劣，如水土污染和流失嚴重、地表塌陷等，嚴重制約著城市經濟社會發展。
　　
　　2　存在的主要困難和問題
　　(1)社會事業發展嚴重滯后，民生問題亟待解決
　　由于資源枯竭的不可逆性，資源型企業和資源型產業開始萎縮，結構性失業不可避免，安置就業和再就業的壓力越來越大。由于資源型企業效益下降，政府稅收隨之減少，地方財政定會受到影響。按照建立和完善現代企業制度的要求，“企業辦社會”的現象不會再出現，很多原企業承辦的各項社會事業都交給地方政府，受財政收入制約，社會事業必然會受到影響，就業、就醫、就學、住房和社會保障等民生問題亟待解決。
　　(2)產業關聯度低，經濟結構失衡
　　資源型城市各個產業之間由于資源配置的巨大差異而關聯度極低，相互支持能力極弱。大型企業主要同國家工業體系相聯系，而與地方中小企業聯系較少甚至無聯系，形成了資源開采業和初加工業與落后的農業及服務業并存；技術先進、人員素質高、規模大的國企與落后的地方小企業并存的二元結構。在產業結構上主要表現為第二產業一枝獨秀，第三產業規模小，發展滯后，且發展水平較低；并且存在明顯的城鄉二元結構問題，城鄉經濟發展差距不斷增大。在所有制結構上也存在不合理的現象，經濟成分單一，國有經濟占絕對優勢。
　　(3)城市功能缺失，自我發展能力不強
　　資源型城市由于是在計劃經濟體制下形成的，受到國家經濟發展政策等方面的影響，普遍存在企業辦社會、企業功能等同于城市功能的不正常現象，形成了大型企業與地方政府條塊分割現象，也造成了“大企業、小社會”、“重企業、輕城市”的落后城市建設與管理體制，缺乏城市應有的開放性，經濟體系處于封閉狀態，城市社會服務功能緊緊依附于資源型產業，缺乏自主運營的空間。
　　(4)科技人才缺乏，區域創新能力不強
　　一是資源型城市產業專業化傾向過重，人才結構單一；二是產業層次低，高級人才及高級產業人才缺乏；三是資源開采地區多處于邊遠、落后地區，在吸引人才方面不具有優勢，特別是當地區資源枯竭、經濟社會發展困難加大以后，高級人才流失較多。
　　(5)生態環境脆弱，人居生活環境較差
　　由于資源型城市長期進行掠奪式、粗放式的開采、利用資源，隨著資源的枯竭，生態環境惡化，耕地退化、鹽堿化和沙化，水資源需求告急等問題也接踵而至。生態環境問題突出并呈進一步惡化的趨勢，有的已嚴重危及到當地居民的生命財產安全。
　　
　　二、資源型城市的發展規律及轉型發展的主要模式
　　
　　1　一般規律
　　美國哈佛大學教授雷蒙德·弗農1966年在其《產品周期中的國際投資與國際貿易》一文中首次提出產品生命周期理論，他認為產品的市場壽命，即一種新產品從開始進入市場到被市場淘汰的整個過程，要經歷形成、成長、成熟、衰退這樣的周期。資源型城市的生命周期和資源型產業經濟發展的周期性息息相關，同樣要經歷興起期－成長期－繁榮期－衰退期，如圖1所示。如果資源型城市在成長期或繁榮期，充分利用資源、技術和人才等優勢，著力培育發展接續替代產業，城市經濟增加新的增長點和支撐點，資源型城市就能實現可持續發展。
　　
　　2　國外資源型城市轉型發展的主要模式
　　由于環境和現實條件差異，國外資源型城市轉型發展的具體做法也不盡相同。從轉型的主導力量和調控手段綜合來看，一般可概括為四種模式：市場主導模式、政府主導型式、政府和市場共同主導模式和自由放任模式。
　　(1)市場主導模式
　　以美國、加拿大和澳大利亞三國為代表，政府很少做具體的轉型控制，主要做好規劃和服務工作，城市是興盛還是衰敗，更多是通過市場力量和企業自身發展決定。在城市產業轉型的問題上，主要由企業自主決定何時進入、何時退出、如何退出。因此，美國、加拿大和澳大利亞的資源型城市就出現了兩種截然相反的前途：一種是如美國西部由于資源開發殆盡、人去城空而形成的“鬼城”，另一種就是類似休斯敦和洛杉磯這樣的綜合型城市。休斯敦是美國的石油之都，20世紀60年代，石油開采業出現下滑態勢后，其結構調整所走的路子基本上是市場主導，政府只起必要的干預和協調作用。充分發揮市場機制的作用，按照延伸和拓展傳統產業以形成產業集群、新建宇航等主導產業、帶動服務業與現代農牧業等相關產業以及完善基礎產業的順序來推進的，最終連城市性質也發生了根本變化：由資源型城市轉型發展為綜合型城市。
　　
　　
　　
　　(2)政府主導模式
　　以日本為代表，政府根據國內外市場的變化情況設定目標和措施，制定法規、政策主導城市轉型。日本的資源型產業主要是煤炭產業。20世紀60年代，由于廉價石油的沖擊，煤炭產量大幅度下降，煤礦數目急劇減少，煤炭產業出現危機。為此，1961年日本政府規劃了產煤地域，并制定丁煤炭政策和相關法律。到1991年，日本政府先后制定了九次煤炭政策。在日本礦業城市轉型過程中，政府的作用是非常重要的。除了專門制定了九次針對煤炭產業的對策，還制定了《特定蕭條產業安定臨時措施法》、《特定產業結構改善臨時措施法》等相關法律，以及財政補貼、稅負減免、電力行業必須購買高價的國產煤炭等。日本九州就是政府主導模式的實證。為了促進城市轉型，政府不斷出臺政策措施。主要包括：一是為強化煤炭業競爭力和為產業結構調整贏得時間，九次調整煤炭政策；二是成立地區振興整備公司，統一負責產煤地的工礦振興；三是將煤炭區域振興納入法制軌道；四是大力興辦工業開發區；五是對九州實施傾斜的財政政策與基礎設施建設政策；六是高度重視轉型中出現的大規模失業問題。
　　(3)政府和市場共同主導模式
　　以歐盟為代表，政府主導與市場調節相結合，合力推動城市轉型。歐盟國家資源型城市特點：由于工業化進程較早，自然資源大規模開發的歷史長、程度深，生產成本高；城市歷史較長，曾經為重工業中心，轉型要求迫切，難度大。法國洛林地區和德國魯爾地區是典型的煤鐵基地和重工業區，曾經是當地的驕傲，但原有的以煤炭、鋼鐵、煤化工、重型機械等為主的單一重型工業經濟結構日益顯露弊端。聯邦及當地成立了專門的委員會負責產業轉型，制定了一系列的措施，并投入重資支持產業轉型。諸如用高技術改造礦業產業，發展新興的替代產業，大力扶持中小企業發展，通過職業培訓和個人創業等方式幫助下崗人員再就業等。資源型城市轉型，既和經濟體制有關，也和社會背景有關，和產業發展經歷、地理區位、市場結構、城市規模、文化背景等也有深刻聯系。
　　(4)自由放任模式
　　以前蘇聯和委內瑞拉為代表，政府對資源型城市轉型幾乎不采取措施，放任自由發展。政府在資源型城市轉型發展中無作為，同時缺乏適宜的市場機制，其結果是城市幾乎不發展。
　　
　　3　對我國資源型城市發展的重要啟示
　　綜合資源型城市發展的一般規律和國外資源型城市轉型發展的主要模式，雖然所處國情和歷史階段不同、采取的方法也各有不同，但有一些共性的做法值得我們學習借鑒。主要有：一是科學規劃資源型城市的發展，在資源型城市發展的成熟期、繁榮期就應謀劃城市未來的發展；二是建立完善的法規體系和專門的組織機構；三是改善投資環境，吸引外來投資；四是發展中小企業，形成企業網絡；五是重視就業，加強職業培訓；六是制定優惠政策，扶持資源型城市轉型發展。
　　
　　三、我國資源型城市轉型發展的戰略路徑
　　
　　資源型城市轉型發展是經濟、社會、政治、法律和文化等多方面的系統變革，是一項復雜的系統工程，它以資源型城市的產業轉型為出發點和主導，并由此引發社會、經濟和環境等多方面、多層次的變化，是社會、經濟、環境和資源等多要素的時空耦合，最終實現城市的可持續發展。
　　
　　1　科學規劃資源型城市發展
　　以科學發展觀為指導，走可持續城市發展之路。在進行資源型城市城鎮體系規劃時，應集中有限的資金，吸引優勢產業發展和集中，在發展初期不過分強調各城鎮的協調統一，而是盡力發揮各自的優勢，之后在此基礎上，采用最小的調整和投入實現整體協同，最終實現協調發展。與此同時，按照城市經濟發展的客觀要求，過去以分散形式解決職工居住的建設方式已經和資源型城市發展不相適應，必須朝多功能、集約式的城市建設方向更新和轉化。
　　
　　2　營造良好的城市轉型環境
　　資源型城市由于其特殊的發展背景，經濟自循環能力較弱，應營造良好環境促進城市轉型發展。一方面，應加大資金等方面的投入，加快實施城市化、生態化改造，建設新型生態城市，促進資源型城市內部環境調整和改造，增強對外的溝通能力和輻射能力，為發展外向型經濟提供良好的投資環境。另一方面，從國內外經驗來看，城市轉型最大困難是人員的“轉型”。在加快建立健全社會保障體系的同時，在全社會大力弘揚創業文化，形成鼓勵個人創業的良好社會氛圍。通過開展有針對性的職業技能培訓，提高勞動者的勞動技能，從而實現人員的“轉型”。
　　
　　3　培育發展接續替代產業
　　轉型的核心在于培育發展接續替代產業。資源型城市應根據在全國城市體系中的定位、自身的比較優勢選擇發展產業，以產業結構調整為主線，以提高地方經濟效益、綜合實力和就業崗位為中心，著力培育發展接續替代產業。
　　(1)大力發展接續產業
　　接續產業是對原有老產業的進一步延伸和發展，針對那些資源儲備豐富的城市，可選擇加深對資源的精細加工，挖掘科技含量高的產品，發展高科技產業，使產業鏈向縱深方向發展，徹底改變資源性產品初級化、粗加工、低效益的狀況，推進資源產品深加工、精細化，延長產業鏈，提高資源開采利用率和資源產業的經濟效益；同時培育發展輔脅性產業及相關服務業。
　　(2)積極培育發展替代產業
　　替代產業是發展新產業以取代原有產業，對資源枯竭型城市，應著力培育發展替代產業。德國的魯爾、法國的洛林等國際資源型城市成功轉型走的就是這條路，我國資源型城市轉型也應重視培育發展擺脫資源依賴的新興產業，為城市轉型發展提供產業支撐，逐步構建起充分發揮資源優勢、提高資源利用效率、促進科學發展的長效機制。
　　
　　4　建立和完善區域創新體系
　　以區域創新帶動區域經濟的發展，是資源枯竭型城市實現經濟轉型及可持續發展的重要途徑之一。區域創新涉及包括社會、經濟、人口、制度等在內的多個內容，是一項綜合性、系統性的工程。建立區域創新體系對當前經濟社會問題日益顯化的資源枯竭型城市來講，是當務之急。在建立區域創新體系的過程中，通過靈活的政策工具對部門和企業等組織產生作用，形成既包括技術創新、產品創新等有形的創新架構，又包括人才創新、制度創新、管理創新、觀念創新、體制創新、資源利用創新等無形的創新機制，這對資源枯竭型城市的轉型、可持續發展具有長遠的戰略意義。
　　
　　5　積極推動和促進中小企業的發展
　　中小企業的發展壯大可以使原料供應、技術服務本地化，形成產業集群，從而構建新的區域競爭優勢。同時，中小企業的發展還能解決大量的就業問題，創造更穩定的經濟環境。因此，政府應把中小企業發展擺在重要位置，積極創造中小企業發展的良好環境和氛圍，尤其應鼓勵和支持民營企業發展壯大，加快培育一批市場競爭力強的龍頭企業，形成中小企業千帆競發的局面。
　　
　　6　以擴大開放促進轉型發展
　　轉型離不開城市的內生力量，但外部力量的推動是加速資源枯竭型城市轉型不可或缺的重要條件。資源枯竭型城市應積極擴大對外開放，營造良好的發展環境，增強對外來投資的吸引力，為轉型發展注入新的強大動力。
　　
　　四、加快資源型城市轉型發展的對策建議
　　
　　1　學習借鑒國外資源型城市轉型發展的先進經驗
　　資源型城市轉型是一個全球性問題，國外資源型城市通過多元化經營實現轉型有不少成功的做法，國家應組織資源型城市的政府官員、企業代表到轉型成功的資源型城市實地考察學習，多方求證，反復論證，再結合資源型城市各自的市情，制定可行的對策與舉措。
　　
　　2　政府主導制定和完善資源型城市轉型的援助政策
　　資源型城市在計劃經濟時期長期低價輸出原材料，高價購人制成品，處于經濟上的“雙向失血”狀態。在這樣的基礎上，要實現資源型城市的轉型和復興，就應抓住國際國內產業轉移的歷史機遇，給予這些城市強有力的政策扶持，解決好衰退產業破產、遷移、改制重組等問題。為了更好地促進資源型城市轉型發展，政府就應主導制定和完善包括財政、金融、土地、產業在內的資源型城市轉型的援助政策，以推動城市轉型發展，促進資源型城市向綜合性城市轉變。
　　
　　3　正確處理政府引導與市場機制的關系
　　對于資源枯竭型城市政府來講，必須著眼長遠，作長期規劃，既要注意充分發揮市場機制的作用，又要注意科學引導、循序推進，在轉型發展中尋求產業結構的優化升級。通過政府宏觀引導，大力推進產業轉型、城市轉型和環境再造工作，引導企業從傳統產業走向新興產業，促進產業良性循環，推動資源型城市持續和諧發展。
　　
　　4　加強資源型城市人才隊伍建設
　　資源型城市轉型與可持續發展需要以人才隊伍建設為根本，構筑經濟可持續發展的人才優勢。一是加大對新型產業需要人才的培養力度。以人才資源能力建設為核心，重點培養產業轉型需要的各類人才的學習能力和實踐能力，著力提高他們的創新能力。二是進一步完善人才市場配置機制。逐步形成層次高、規模大、覆蓋面廣、輻射性強的人才服務體系。進一步拓寬服務領域，增強服務功能，加強法制建設，確保人才競爭公開、公平、公正，促進人才資源高效、充分、合理配置，充分調動基層特別是企業在人才資源開發中的積極性，構筑起資源型城市轉型與可持續發展的人才優勢。
　　
　　5　改善資源型城市的生態環境
　　改善資源型城市的生態環境，必須做到節能減排與環境治理并舉。一要堅持走新型工業化道路。以優化資源利用方式為核心，以提高資源利用率和降低廢棄物排放為目標，以技術創新和制度創新為動力，采取確實有效措施，加快發展低耗能、低排放的非資源型產業和高新技術產業。采用高新技術和先進實用技術改造提升傳統產業，淘汰落后工藝、技術和設備，嚴格限制高耗能、高耗水、高污染和浪費資源的產業。二要大力推進循環經濟發展。在經濟發展中遵循生態學規律，將清潔生產、資源綜合利用、生態設計和可持續發展等融為一體，表現為“資源一產品一再生資源”的經濟發展方式，從而實現廢物減量化、資源化和無害化，達到經濟系統和自然生態系統的物質和諧循環，維護自然生態平衡。圍繞資源高效循環利用，積極開展替代技術、減量技術、再利用技術、資源化技術和系統化技術等關鍵技術研究，突破制約循環經濟發展的技術瓶頸，三要積極推進生態建設與環境保護。對于資源開采過程中對環境的污染和破壞要加大治理力度，加強生態修復和建設，加強環境保護和污染治理。
　　
　　
　　(責任編輯：楊全