中美投資談判較勁“國(guó)民待遇”

中美雙邊投資協(xié)調(diào)談判已經(jīng)進(jìn)行六輪，但談判的文本尚未最終確定，更未上升到政治層面的談判。國(guó)民待遇將是談判雙方最具爭(zhēng)議的話題

對(duì)于中美商界都非常關(guān)心的中美雙邊投資協(xié)定(BIT)談判問(wèn)題，“雙方已經(jīng)進(jìn)行六輪談判，并已經(jīng)相互交換了文本草案。”財(cái)政部副部長(zhǎng)朱光耀5月下旬在回答《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者提問(wèn)時(shí)說(shuō)。此前不久，美國(guó)商務(wù)部長(zhǎng)駱家輝在回答本刊記者提問(wèn)時(shí)也表示，美方正在就最終的BIT草案進(jìn)行完善，以便同中方討論時(shí)使用。

2008年6月，第四次中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話中雙方同意啟動(dòng)雙邊投資保護(hù)協(xié)定談判。2010年5月底，第二輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話再次重申，“積極致力于推進(jìn)雙邊投資協(xié)定談判，增強(qiáng)投資的透明度和可預(yù)見(jiàn)性。”但是，中美官方一直對(duì)雙方所討論的內(nèi)容諱莫如深，對(duì)此外界知之甚少。

確立談判文本是博弈的第一步

雙邊投資保護(hù)協(xié)定是指，國(guó)家與國(guó)家之間為鼓勵(lì)、促進(jìn)和保護(hù)本國(guó)公民在對(duì)方境內(nèi)投資而簽署的雙邊條約。內(nèi)容主要涉及投資保護(hù)的范圍、投資待遇、征收與補(bǔ)償、貨幣匯兌和爭(zhēng)端解決等內(nèi)容。截至2009年6月，中國(guó)已與126個(gè)國(guó)家簽訂BIT，美國(guó)與40個(gè)國(guó)家簽訂了BIT。

中美簽訂BIT的意向由來(lái)已久。由于深受全球金融危機(jī)的影響，美國(guó)經(jīng)濟(jì)需要外資幫助拉動(dòng)，而中國(guó)對(duì)外投資潛力日益顯現(xiàn)，發(fā)展對(duì)外直接投資，也符合中國(guó)的“走出去”戰(zhàn)略。

2008年啟動(dòng)BIT談判之前，雙方就已進(jìn)行了17個(gè)月的試探性討論，評(píng)估進(jìn)行談判的可能性。不愿透露姓名的美國(guó)駐華使館官員告訴記者，目前美國(guó)BIT談判團(tuán)隊(duì)由美國(guó)國(guó)務(wù)院、美國(guó)貿(mào)易代表辦公室共同牽頭，外加商務(wù)部、財(cái)政部和一些其他機(jī)構(gòu)組成。

美國(guó)的慣例是用BIT模板作為談判藍(lán)本。2009年底，美國(guó)開(kāi)始對(duì)2004年版BIT模板進(jìn)行修訂。一些與美國(guó)政府接近的法律專(zhuān)家接受本刊采訪時(shí)表示，奧巴馬政府一直在完善新的BIT模板草案，在沒(méi)有最終敲定BIT模板前，不會(huì)跟中國(guó)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的談判。

“國(guó)民待遇”是最嚴(yán)重的分歧

由于美國(guó)談判藍(lán)本沒(méi)有最終確定，還不能確知中美間談判的細(xì)節(jié)。不過(guò)，通過(guò)美國(guó)政府發(fā)布的相關(guān)文件，以及相關(guān)委員會(huì)、利益集團(tuán)提供的BIT模板修改意見(jiàn)等內(nèi)容，可以獲悉雙方討論的內(nèi)容包括:“國(guó)民待遇”和“最惠國(guó)待遇”、投資準(zhǔn)入和投資運(yùn)營(yíng)、權(quán)利平等、投資補(bǔ)償、資本自由轉(zhuǎn)移、監(jiān)管透明以及爭(zhēng)端解決等等。

其中，中美雙方對(duì)國(guó)民待遇的認(rèn)知差距最大。“國(guó)民待遇”問(wèn)題包括投資準(zhǔn)入和投資待遇兩個(gè)方面，它是BIT中最為核心和敏感的問(wèn)題。國(guó)際投資領(lǐng)域的“國(guó)民待遇”指東道國(guó)給予外國(guó)投資者不低于本國(guó)投資的待遇，包括外國(guó)投資者在東道國(guó)的法律地位、權(quán)利義務(wù)、財(cái)產(chǎn)收益保護(hù)以及被征收或國(guó)有化時(shí)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等。

美駐華使館官員接受本刊采訪時(shí)說(shuō)，由于中美雙方已經(jīng)就BIT談判接觸多年，雙方對(duì)彼此的關(guān)切都很了解，既有共識(shí)，也存在嚴(yán)重分歧。當(dāng)前的BIT文本草案中，雙方最重要的分歧是“國(guó)民待遇”問(wèn)題。

比如，此次BIT談判中，美國(guó)強(qiáng)調(diào)建立在“禁止投資項(xiàng)目名單”基礎(chǔ)上涵蓋投資準(zhǔn)入階段的“國(guó)民待遇”。“禁止投資項(xiàng)目名單”是指明確列出哪些項(xiàng)目外商禁止投資，與“允許投資項(xiàng)目名單”相對(duì)。美中貿(mào)易全國(guó)委員會(huì)(USCBC)副會(huì)長(zhǎng)溥樂(lè)伯接受本刊專(zhuān)訪時(shí)強(qiáng)調(diào)，希望BIT能列出中國(guó)“禁止投資項(xiàng)目名單”，并在準(zhǔn)入階段就享受跟中國(guó)公司一樣的待遇。

復(fù)旦大學(xué)美國(guó)研究中心教授潘銳認(rèn)為，如果允許美國(guó)資本在準(zhǔn)入階段就享受“國(guó)民待遇”，美資可能從一開(kāi)始就處于優(yōu)勢(shì)，中國(guó)企業(yè)難以得到有效保護(hù)。

“在準(zhǔn)入階段就給予美國(guó)投資者‘國(guó)民待遇’，意味著中國(guó)現(xiàn)有的外資準(zhǔn)入限制將面臨重大調(diào)整。” 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所田豐博士指出，目前中國(guó)對(duì)外資的準(zhǔn)入限制，基本集中在涉及國(guó)家安全、國(guó)計(jì)民生的重點(diǎn)行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。

此外，奧巴馬政府BIT顧問(wèn)委員會(huì)成員、美國(guó)政策研究所莎拉#8226;安德森博士預(yù)計(jì)，勞動(dòng)者權(quán)利可能被包含在美國(guó)BIT草案內(nèi)。奧巴馬總統(tǒng)和民主黨控制的國(guó)會(huì)有意提升勞動(dòng)者權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)在自由貿(mào)易區(qū)(FTA)和BIT談判中的地位。

很難規(guī)避美國(guó)外資審查

眾所周知，中國(guó)公司投資美國(guó)，常常遭遇美國(guó)政府外資審查委員會(huì)(CFIUS)基于“國(guó)家安全”考慮的阻礙。2009年12月，中國(guó)西色國(guó)際投資公司由于沒(méi)有通過(guò)該委員會(huì)的國(guó)家安全審查，放棄收購(gòu)美國(guó)一家金礦公司。2005年，因同樣原因，中國(guó)海洋石油總公司收購(gòu)美國(guó)優(yōu)尼科公司功敗垂成。

CFIUS是美國(guó)聯(lián)邦政府的一個(gè)委員會(huì)，由9個(gè)政府部門(mén)的首席代表組成。美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)擔(dān)任委員會(huì)主席，其他代表來(lái)自國(guó)防部、國(guó)務(wù)院、商務(wù)部、司法部以及國(guó)土安全部等部門(mén)。它的職能是對(duì)可能影響美國(guó)國(guó)家安全的外商投資交易進(jìn)行審查。

接受采訪的學(xué)者和專(zhuān)家均表示，BIT應(yīng)該無(wú)法規(guī)避美國(guó)基于國(guó)家安全考慮的審查，但BIT可以讓中國(guó)企業(yè)在美國(guó)投資更為自信和放心。

“自中海油收購(gòu)案后，我們已經(jīng)不接高科技或者能源領(lǐng)域的收購(gòu)案。我認(rèn)為，中美BIT不會(huì)與美國(guó)的法律相悖。中國(guó)也有自己的國(guó)家安全審查。”美國(guó)艾金#8226;崗波律師事務(wù)所合伙人高師朋說(shuō)。貝克豪思律師事務(wù)所律師邁克#8226;斯納認(rèn)為，目前美國(guó)對(duì)外資進(jìn)行國(guó)家安全審查的政治考量已經(jīng)消退。具體交易仍可能被封鎖，不過(guò)是基于國(guó)家安全的分析，而非對(duì)國(guó)會(huì)的回應(yīng)。

曾參與中海油收購(gòu)優(yōu)尼科一案的律師陳曉鴻表示，中海油的收購(gòu)太高調(diào)了，美國(guó)人的國(guó)家榮譽(yù)感很強(qiáng)，民眾輿論很難消化由一個(gè)發(fā)展中國(guó)家來(lái)收購(gòu)本國(guó)一家大型的能源型企業(yè)。

同樣，中國(guó)輿論對(duì)美國(guó)的來(lái)華收購(gòu)也有疑慮。溥樂(lè)伯指著幾幅主題為美國(guó)可口可樂(lè)公司收購(gòu)中國(guó)匯源的漫畫(huà)說(shuō)，美國(guó)的公司被描繪成兇狠的大鯊魚(yú)和體積龐大的恐龍，沒(méi)有人希望被比喻成鯊魚(yú)和恐龍。

談判未到政治層面

一些分析人士認(rèn)為，歷史經(jīng)驗(yàn)表明，經(jīng)濟(jì)不振或者下滑的時(shí)期，貿(mào)易和投資協(xié)議一般很難達(dá)成。是否與中國(guó)簽訂BIT，美國(guó)國(guó)內(nèi)也有分歧。有些人擔(dān)心，與中國(guó)簽訂BIT后，投資中國(guó)變得容易，很多投資跑到中國(guó)，減少美國(guó)國(guó)內(nèi)的就業(yè)機(jī)會(huì)。國(guó)會(huì)里的一些商業(yè)代表希望能夠在2004年版BIT基礎(chǔ)上簽訂與中國(guó)的BIT，不過(guò)遭到工會(huì)代表的強(qiáng)烈反對(duì)。

即使中美達(dá)成BIT，它能否生效還要看美國(guó)國(guó)會(huì)的態(tài)度。擬議的BIT草案需要得到美國(guó)參議院三分之二的多數(shù)票才能通過(guò)。對(duì)此，受訪的幾位美國(guó)專(zhuān)家表示難度很大。

溥樂(lè)伯說(shuō):“今年4月份，中國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《進(jìn)一步做好利用外資工作的若干意見(jiàn)》，我們很高興中國(guó)政府在外資方面做了很多工作。不過(guò)，出臺(tái)的都是框架性的指導(dǎo)，我們希望有更加具體的政策措施。”

就中美BIT來(lái)說(shuō)，有肯定比沒(méi)有好。對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)系主任韓琪表示，高科技產(chǎn)業(yè)是美國(guó)的“命門(mén)”，考慮到投資成本，中國(guó)只有向高科技產(chǎn)業(yè)投資才有價(jià)值。

北京大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授查道炯指出，BIT談判應(yīng)該公開(kāi)、透明，兩國(guó)的互動(dòng)要面向公眾。