城市化再權衡

中國應將特大城市和中小城鎮(zhèn)整合起來，形成城市網(wǎng)絡，實現(xiàn)大中小城市的“同城化”。

在今后相當長時期，國際市場將成為全球經(jīng)濟最稀缺的資源。依我看，從全球主要國家的人口規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展階段、制度準備條件等三方面分析，中國最有可能創(chuàng)造全球經(jīng)濟發(fā)展所需的巨大市場。

世界經(jīng)濟正解

粗略估計，如果未來十年中國的中等收入者比重達到50%以上，全球將獲得一個大于歐洲市場規(guī)模的新大陸。因此，放棄“冷戰(zhàn)”思維，共同維護和創(chuàng)造中國的巨大市場，才是全球經(jīng)濟發(fā)展的正解。

近20年前我曾提出過，未來20年驅動世界經(jīng)濟增長的力量只有兩個:中國的城市化和發(fā)達國家高技術的擴張。目前，共同應對氣候變化的挑戰(zhàn)對后者提出要求，而2010年中國加速推進城市化的既定政策，則使前者獲得新的動力。

從需求角度看，城市化將創(chuàng)造巨大的投資和消費需求。一方面，城市基礎設施投資和住房投資需求將繼續(xù)增長;另一方面，城市人口增加特別是中等收入階層人數(shù)逐步增加，無疑會大大提升消費需求。

從供給角度看，城市化有利于消化過剩的產(chǎn)能。兼并重組過剩的產(chǎn)能、提高生產(chǎn)集中度是必要的，但并非治本之策，強力推進則短期成本很高。城市化創(chuàng)造出的投資需求，是消化這些產(chǎn)能過剩的主渠道，同時有利于產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整。

從金融體系看，為了應對金融危機，2009年中國信貸投放高達9.7萬億元，比2008年增加了40%左右，這是史無前例的。已經(jīng)投放的大量流動性需要有效消化。如果沒有實體經(jīng)濟擴張的支撐，流動性過剩可能帶來另一輪資產(chǎn)價格泡沫。

但是，在明確的城市化政策導向下，巨大的流動性可能不再過多進入黃金市場、石油市場或資本市場，而是流入與實體經(jīng)濟緊密關聯(lián)的建設領域。這說明，城市化的健康發(fā)展，可把流動性配置到恰當?shù)膶嶓w經(jīng)濟領域。

“城市網(wǎng)”再抉擇

長期以來，中國的城市化模式有大城市為主和小城鎮(zhèn)為主的兩派之爭，雙方理由都很充分，爭執(zhí)不下，在實際政策執(zhí)行中導致不少困惑，后來干脆出現(xiàn)了“宜大則大、宜小則小”的折中說法。

推進中國城市化的實質，是把農(nóng)村剩余勞動力逐步轉變?yōu)橛芯蜆I(yè)、有住所、有社會福利和高素質的市民，并且逐步成為中等收入者。實際的情況是，簡單的特大城市發(fā)展模式走不下去。

在現(xiàn)存資源配置條件下，具備資金、知識條件的群體大量涌進大城市，這使其進入門檻越來越高。特別是土地資源有限而購房需求旺盛，大城市住房價格快速上漲，交通、教育、衛(wèi)生條件也難以適應。

雖然大城市就業(yè)機會多，但生活成本高，農(nóng)民工在新的發(fā)展機會和保證生活質量之間、政府在接納外來人口和有效提供公共服務之間，都面臨兩難選擇。這在很大程度上限制著城市發(fā)展的進程。

同樣，中小城鎮(zhèn)模式也走到盡頭。遍地開花式的中小城鎮(zhèn)，造成土地資源大量浪費、能源利用效率低下，也帶來嚴重的生態(tài)環(huán)境破壞。國際市場的變化，更使中小企業(yè)難以增加就業(yè)機會。人口達不到規(guī)模經(jīng)濟的要求，服務業(yè)也難以持續(xù)發(fā)展。

這就造成，大城市特別是特大城市，轉移人口“落不下”，而在中小城市，則“沒人去”。中國城市化模式正面臨均衡點的確定問題。在一系列復雜變量中，就業(yè)機會和價格剩余之間的均衡，是決定中國城市化模式的基礎性供求變量。

這個均衡點就是農(nóng)村轉移人口個人資產(chǎn)負債表的平衡。平衡表的左邊是在城市工作的收入預期，右邊則是由住房、教育和其他支出構成的生活成本，再加上儲蓄節(jié)余和自我尊嚴的滿足感等社會心理指標。

這個平衡表的右項節(jié)余如果高于務農(nóng)，就會有人口從農(nóng)村注入城市。這是理想的均衡狀態(tài)。但中國目前的現(xiàn)實是，即便個人資產(chǎn)負債表失衡，支出大于收入，仍然有大量的農(nóng)村人口向城市溢出，一部分人則成為城市不穩(wěn)定性新社會群體。

這時，通過城市化均衡模式的創(chuàng)造，實現(xiàn)轉移人口收支平衡，進而在確保社會穩(wěn)定的前提下引導城市化健康發(fā)展，就成為極其關鍵的因素。僅僅依靠市場機制，中國不可能達到城市化模式的均衡點，政府也要發(fā)揮必要的作用，創(chuàng)造條件促進新的均衡。

正是基于上述考慮，我更傾向于加快建設城市網(wǎng)(CityNetworking)。所謂“城市網(wǎng)”，是指通過現(xiàn)代化的交通、通信體系，把一個區(qū)域內(nèi)特大城市和中小城鎮(zhèn)整合起來，形成城市網(wǎng)絡，通過城市間基礎設施一體化，實現(xiàn)大中小城市的“同城化”。

在這一模式下，大城市尤其是特大城市要更多提供市場和就業(yè)機會，中小城鎮(zhèn)則側重提供住房和教育、醫(yī)療等公共產(chǎn)品;既能夠實現(xiàn)大城市的規(guī)模效益，又可避免“大城市病”;既可降低大城市生活成本，又可以避免小城鎮(zhèn)缺乏就業(yè)機會的問題。

如此的城市化模式，使市場主體、地方政府和中央政府都可以實現(xiàn)預期的目標:個人收入增加、公共服務職能優(yōu)化和國家發(fā)展戰(zhàn)略的順利實施。目前珠三角、長三角、京津唐地區(qū)，已出現(xiàn)了這種良好的勢頭，需要積極加以引導。

年度政策重點

在推進城市化進程中，要重點處理好以下問題:一是新一代農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶問題;二是規(guī)劃和啟動“城市網(wǎng)”公共工程建設;三是地方政府融資的制度化問題;四是把建設城市網(wǎng)和節(jié)能降耗相結合;五是加快教育體制改革。

一是新一代農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶問題。作為中國產(chǎn)業(yè)工人主體，2億左右農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工，長期定居城鎮(zhèn)已成為不可逆轉的趨勢。我們必須切實采取有效措施，解決好農(nóng)民工的就業(yè)、居住、就醫(yī)等問題，特別要解決好農(nóng)民工子女的教育問題，積極推進戶籍制度和廉租房制度改革，這是今年擴大內(nèi)需和維護社會穩(wěn)定的必要條件。

二是規(guī)劃和啟動“城市網(wǎng)”公共工程建設。由于個人成本和社會成本高不可及，直接在大城市落戶的思路短期內(nèi)可能走不通。應該在“城市網(wǎng)”的理念下，盡早規(guī)劃和啟動一批公共建設工程，加快大城市和周邊中小城鎮(zhèn)的交通、通信等一體化建設，加快外圍地區(qū)的廉租房建設，做好改善教育、醫(yī)療條件的規(guī)劃方案，創(chuàng)造勞動力市場的均衡條件。

三是地方政府融資的制度化。城市化需要巨額資金投入，這是地方政府當前和未來一段時期內(nèi)的主要難題。因此，從實際出發(fā)，形成一套適應中國城市化需求的投融資機制和監(jiān)管體制，實現(xiàn)城市網(wǎng)建設的現(xiàn)金流量平衡，是推動中國城市化穩(wěn)步發(fā)展的又一關鍵環(huán)節(jié)。

土地融資模式在微觀層面似乎合理可行，一些地區(qū)的做法使當?shù)卣娃r(nóng)民比較滿意。但最大的困難是，這種模式帶來的宏觀后果還不甚清楚，目前在耕地保護和農(nóng)產(chǎn)品平衡點等基本問題上的爭議還很大，因此要審慎對待，繼續(xù)試驗。

地方政府通過商業(yè)銀行融資的模式存在財力支付風險。由于地方財政收入增速減緩，還本付息的壓力較大，這種模式很難持續(xù)。因此，堅持市場化改革的前提下，建立正常的地方發(fā)債制度、適時推出物業(yè)稅，可能是正確的選擇。

四是把建設城市網(wǎng)和節(jié)能降耗相結合。轉變城市發(fā)展方式是轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要組成部分。城市規(guī)劃要體現(xiàn)科學發(fā)展理念，城市發(fā)展要依托服務經(jīng)濟，城市建筑、居民住房、公共交通要提高節(jié)能環(huán)保標準，城市綠化也要有碳匯效應。

五是加快教育體制改革。目前，教育改革嚴重滯后、教育質量不能滿足市場需求，這是久已形成但一直沒有明言的社會共識。今后真正制約城市化發(fā)展的，不僅是戶籍制度、住房條件等表面問題，核心在于人力資本對市場變化的不適應。

中國推進城市化的目的，不是把農(nóng)村的低收入者變?yōu)槌鞘胸毭瘢且跍p少二元結構落差的歷史過程中，努力擴大中等收入者比重。因此必須從建設和諧社會的角度，深入認識教育的重要作用。

在短期內(nèi)，應通過完善培訓制度，提高勞動者技能。從長期看，更為重要的是加強基礎教育、提高人口素質。只有直面“錢學森之問”，實行認真、大膽、扎實的教育改革，中國才會最終變成全球巨大市場。

作者系中央財經(jīng)領導小組辦公室副主任