論城鄉統籌醫療保險制度的實現條件

摘 要:隨著城鄉統籌步伐的加快，城鄉統籌的醫療保險制度研究也成為中國政府和學術界高度重視的熱門課題之一。推進醫療保險城鄉統籌是落實以人為本的科學發展觀、構建和諧社會的必然要求，是社會穩定和國家長治久安的重要保障。國民迫切需要建立健全與經濟發展水平相適應的城鄉統籌的醫療保險制度。分析了城鄉統籌的醫療保險制度的實現條件，對于醫療保險制度實現城鄉統籌具有重要的意義。

關鍵詞:城鄉統籌;醫療保險

中圖分類號:F84

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)12-0079-01

為了適應社會經濟發展的需要，國家適時提出城鄉統籌發展的科學發展觀。在十六屆三中全會審議通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中，首次提出了“五個統籌”的發展戰略方針，并把統籌城鄉發展放在了第一位。十七大提出要加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活，到2020年要建立一個人人享有基本醫療衛生服務的制度。2009年4月6日，《中共中央國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》中提出2011年“基本醫療保險制度全面覆蓋城鄉居民”的政策目標。2010年農業農村工作的總體要求中提到要深入貫徹落實科學發展觀，把統籌城鄉發展作為全面建設小康社會的根本要求。城鄉統籌是指逐漸消除長期以來的城鄉二元結構，縮小城鄉各方面的差距，提高農業生產效益，增加農民收入，建立城鄉平等和諧、協同發展和共同繁榮的新型城鄉關系，并最終實現城鄉無差別的發展。醫療保險作為城鄉居民生存和發展的基本需求，是“城鄉統籌發展”的重要保證。在城鄉資源日益統籌的條件下，實行城鄉統籌的醫療保險是必然選擇。要想實現城鄉統籌的醫療保險制度，以下幾個條件是必須考慮的。

1 經濟發展水平

經濟的發展為城鄉統籌的醫療保險制度提供了必要的物質條件和制度環境基礎。我國人口多，社會經濟發展水平不均衡。經濟發展水平直接影響著醫療保險的發展。只有經濟的快速發展才能為城鄉統籌的醫療保險提供可能性。經濟的發展可以增加了個人收入，收入的增加使得普通人支付醫療保險費的能力得到提高。與此同時，經濟的發展才能使政府有能力推動醫療保險的城鄉統籌。因此，經濟發展水平客觀上決定著醫療保險的發展水平。

2 制度環境基礎

做好新型農村合作醫療、城鎮居民基本醫療保險、城鎮職工基本醫療保險制度的政策銜接，制度環境是至關重要的。城鄉醫療保險制度需要在籌資、管理、支付、服務和環境等方面進行統籌銜接。三項制度需要從分到和，統一管理，統籌協調。制度建設要注重整合銜接的轉變，解決職工、居民、新農合制度之間銜接的問題，實現居民身份、居住地點變化時，醫療保險關系可轉換、可接續、可轉移，并探索將三項制度逐步整合為統一的醫療保險制度，做到信息資源共享，待遇的銜接。城鄉醫療保險制度環境的統籌銜接，要從機制和治理入手，以農民工和失地農民的醫療保險制度銜接為突破口，探索機制創新并使各項相關政策協調發展。

2.1 制度銜接

城鄉統籌的醫療保險在當前的主要任務是做好制度的銜接，我國的醫療保險有城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療三項制度。目前的醫療保險管理體制不統一，城鎮職工醫療保險和城鎮居民醫療保險由醫療保險部門經辦和管理，新型農村合作醫療由衛生部門管理。這種多頭管理現象造成了管理成本的增加。三項制度的管理范圍、管理方法、管理程序和管理效果也不盡相同。三項制度參保范圍存在交叉，例如，進城的農民工既可以參加職工醫療保險，又可以參加新農合;個體營業人員既可參加職工醫療保險，又可參加居民醫療保險，不利于醫療保險資源的有效利用。但仍有部分人群沒有被覆蓋到這三項制度中來。

2.2 制度整合

現在有一個時髦的講法是中國社會保險制度的碎片化需要整合，醫療保險也不例外，需要有一個不斷整合和完善的過程。在推進醫療保險城鄉統籌的步驟上，對于城鄉經濟差別不大的地區，一種方法是城鎮居民醫療保險與新型農村合作醫療先實行并軌，形成城鄉合作醫療制度或城鄉醫療保險制度，然后與城鎮職工基本醫療保險制度一起覆蓋城鄉全體居民。另一種方法是將城鎮職工醫療保險、城鎮居民醫療保險與新型農村合作醫療同時實行并軌;對于城鄉經濟差別較大的地區，采取分步實施戰略，穩步推進，最終實現各項制度的整合。

3 現實需要

醫療資源是有限的，為了保障社會公平，在更大的范圍內分擔風險，我國最終必須建立城鄉統籌的醫療保險。

3.1 破除城鄉二元結構

中國城鄉長期的二元分割狀態造就了城鄉二元分割的醫療保險體制，在這種體制下，按身份確定參保的險種，部分農民參加新型農村合作醫療后又參加了城鎮職工醫療保險，容易造成重復參保問題。因此要實現戶籍制度改革，取消農業、非農業戶口的界限，取消身份差別，開始建立城鄉統一的戶籍管理制度，最終使城鄉所有居民的醫療保險不會因戶籍、收入、就業狀況而異。在此基礎上不斷完善參保政策，使得各類人員在制度間、城鄉間、地區間無障礙轉換。

3.2 推進信息化網絡建設

政府應該建立起一套完善的醫療保險的管理機構以實現管理體制的一體化和信息網絡的平臺化。醫療保險實現城鄉統籌關鍵在于管理，而不在于政策。城鄉統籌的醫療保險要以社區和鄉村為重點，建立基層經辦網絡設施。實施城鄉醫療保險的統籌管理，可以充分發揮網絡作用，統一地區間的計算機管理標準。既可以加強監管，又可以防止城鄉居民重復享受政府補助，方便城鄉參保對象看病買藥、享受保障待遇。

3.3 逐步提高基金統籌層次

目前，城鄉之間的衛生資源分配不平衡，較高的醫療保險統籌層次意味著更多的參保者和更大的風險分擔范圍，社保基金的穩定性也會增強。醫療保險能籌集大量的基金，如果沒有透明的管理機構和有效的監督機構，基金會被管理者的不當使用、以公謀私和來自參保者的騙保、欺詐等不法行為侵蝕。為了合理配置和管理地方的醫療保險資源，增加基金抵御風險的能力，統籌層次要從縣級逐步過渡到市級直至全國，實現醫療保險資源的共享，不斷提高農村的醫療保險水平使之與城市的醫療保險水平接軌。政府需要建立機構、雇用工作人員以籌集保險基金、管理基金、處理醫療費用補償等事務以確保醫療衛生事業正常運作。

4 實踐經驗

從實踐來看，在中國目前覆蓋城鄉的三大醫療保險制度中，只有新型農村合作醫療制度已經接近全面覆蓋，城鎮的兩項制度還未能達到全面覆蓋。首先，醫療保險的城鄉統籌需要法律保障，對于不參加保險、少繳保險費、拖欠保險費等現象給予相應的制裁。破除城鄉醫療保險制度在各自的指導意見、行政法規和地方性法規下獨立運行，在全國范圍內形成一部統一權威的醫療保險法。其次，現行的城鄉醫療保險制度的二元分治的管理模式容易導致衛生資源的不合理分配，由于城鎮醫療保險制度的籌資和補償標準較高，大量的醫療資源和優秀的醫師涌向了城市，農村社區衛生機構的醫療保險基金籌資水平和市場份額較低，醫療設備和醫療技術人員明顯不足。不均等的醫療資源配置導致了資源的低效率利用，同時也不利于滿足農村居民日益增長的醫療衛生服務需求。最后，城鄉統籌的醫療保險只有實現良好運轉，才能使管理費用控制在較低的水平。可以采取靈活的費用支付機制來控制醫療費用的上漲，激勵醫院提高服務質量，合理的配置醫療資源，并建立長效機制讓參保者獲益。一方面提高參保者的忠誠度;另一方面對未參保的人群也會形成吸引力。

參考文獻

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