論香港基本法解釋權的協調

摘 要:在我國對香港恢復行使主權后，有關基本法解釋權分配方面，既要保證中央對香港主權的行使，又要充分體現特別行政區的高度自治權。為此，全國人民代表大會在制定基本法時，在基本法中對法律解釋權問題作出了第一百五十八條的規定。而這些安排是參考了歐洲共同體與各成員國之間的法律解釋辦法的(具體來源于《歐洲經濟共同體》成立條約(羅馬條約)第177條的規定)。

關鍵詞:香港基本法;解釋權;沖突;協調

中圖分類號:D9

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)12-0282-01

1 香港基本法第158條規定的由來

由于《中英聯合聲明》中規定香港特別行政區享有終審權。所以引發基本法解釋權屬于誰的爭議是解釋權與終審權不在一個機構。起草委員會在廣泛研究世界各國的做法時，發現歐洲共同體的做法可以借鑒。共同體法的解釋權屬于共同體法院，而案件的終審權仍然屬于成員國法院。為了防止由于解釋權與終審權不在一個機構而可能出現對共同體法律解釋不一致的情況，共同體采用事先提請共同體法院解釋的辦法。在參考歐洲共同體做法的同時，起草委員會進一部研究了基本法解釋問題的具體情況，這就是特區對其自治范圍內的事務應有權自行處理，中央將不去干預，因此有關特區自治范圍內的條款由中央授權特區法院自行解釋，是完全可以的。但是基本法有關中央管理的事務及中央與特區關系的條款，涉及中央的權力問題，必須在全國包括特別行政區有統一的理解才能有效地貫徹實施，因此全國人大常委會必須保持最終的解釋權。考慮到香港的特殊情況，特區法院也可以對這些條款作出解釋，只是在這類條款的解釋影響到案件判決時，并在作出終局判決前須由終審法院提請全國人大常委會進行解釋。在起草的過程中，香港一些人擔心在案件審理過程中提請全國人大常委會解釋涉及有關中央管理的事務及中央與特區關系的條款，會影響到司法獨立。但實際上，這不會影響到司法獨立。因為根據全國人大常委會關于加強法律解釋工作的決議，全國人大常委會解釋法律，只限于明確法律條文本身的含義與界限，并不涉及具體案件如何辦的問題。

2 香港基本法解釋權引發爭議的原因

2.1 內地與香港法律解釋體制的差異

內地與香港法律解釋體制的差異主要包括以下幾個方面:

第一，在香港，立法機關如果對某法律條文作出補充規定或明確界限，實質上是相等于內地人大常委會對法律作出的立法解釋，兩者的效果是相同的，而不同之處在于香港要對法律作出補充及界定時，需要透過整個立法機關及一些正式程序，但內地的立法解釋則由人大常委會行使，不需要透過立法機關。

第二，香港特區作為普通法適用地區，其法律解釋體制中不存在立法解釋、司法解釋和行政解釋的區分，解釋法律一開始就被認為是法院的職能，法院對有關的法律所做的司法解釋，是法律的一部分。而在內地，法院不能在判決案件時引用以往的判例作為依據，以往判例中對法律條文的解釋不具有法律的效力。

第三，香港的法院如果對審訊中的案件所涉及的法律條文的解釋有疑問時，并沒有義務征詢立法機關在草擬該法律時的原意，法院須按其本身對該法律的理解而判決案件。但在內地，法院如果在審訊案件時對有關的法律條文的解釋有疑問，必須把該法律交人大常委會解釋，而且必須按人大常委會的解釋而對案件進行判決。此外當行政機關與司法機關對某法律的解釋有分歧時，也必須把該法律交給人大常委會解釋，并以其解釋為準。

第四，在內地立法解釋帶有立法的性質，而司法解釋則不具有立法性。根據《立法法》第42條以及憲法第67條的規定，全國人大常委會釋法的情形是“法律規定需要進一步明確具體含義的”、“法律制定后出現的新的情況，需要明確適用法律依據的”，由此，我們可以得出，在我國內地，立法解釋同立法行為之間的界限具有模糊性，沒有明確的界限，立法解釋是帶有立法性質的。而在香港，立法機關如果對某條法律作出補充規定或明確界限，實質上是相等于內地人大常委會對法律作出的立法解釋，兩者的效果是相同的。

第五，全國人大常委會的法律解釋并不結合具體案件的審理進行，香港法院對法律的解釋則必須結合具體的案件進行，法院無權對假想的法律問題作解釋。根據《立法法》第67條的規定，全國人大常委會在兩種情況下對法律進行解釋，一是“法律規定需要進一步明確具體含義的”，二是“法律制定后出現新情況，需要明確適用法律依據的”。

2.2 內地與香港法律解釋方法的差異

第一，香港終審法院認為判斷基本法某一條款性質是要先考慮“類別條件”，再考慮“有需要條件”。在吳嘉玲案件中，香港終審法院認為，當符合以下兩項條件時，便有責任將有關條款提交全國人大常委會解釋:即所謂的:第一是“類別條件”:當《基本法》條款(ⅰ)關乎中央人民政府管理的事務。(ⅱ)關乎中央和特區的關系。第二是“有需要條件”:當終審法院在審理案件時，有需要解釋這些條款(即“范圍之外的條款”)而這些條款的解釋將會影響案件的判決。終審法院認為在吳嘉玲案及其他與158條相關的涉及:“關于中央人民政府管理的事務或中央和香港特別行政區關系”的案件中應該先考慮“類別條件”，才考慮是否“有需要條件”來提交全國人大常委會解釋基本法。如不符合“類別條件”則無須考慮“有需要條件”。

而是否符合“類別條件”的考慮因素是在于:法院審理案件時最主要需要解釋的是哪條條款。如果是一條“范圍之外的條款”，法院必須將之提交人大常委會。如果最主要需要解釋的并非“范圍之外的條款”，便不須提交。按照這種推理的邏輯，到最后，香港終審法院在判詞中認為:我們認為在審理案件時，唯獨終審法院才可決定某條款是否已符合上述兩項條件;也只有終審法院，而非全國人民代表大另面視前一篇情況可加可不加會，才可決定該條款是否已符合“類別條件”，即是否屬于“范圍之外的條款”。

2.3 法律解釋的觀念差異

分享兩地的研究成果。為了防止解釋上的分歧，我國內地與我國香港兩地間正規的對話和研究結果的分享是很有需要的。可以考慮設立一個香港憲制法律研究組，并容許非政府法律專才在將來的基本法委員會和全國人大常委對香港市民的咨詢中明確地表達他們的論據。當基本法的條文出現爭議或全國人大常委需解釋基本法的時候，便可以由基本法委員會召集這些法律專家。

2.4 建立基本法解釋的評價機制

2.4.1 強化香港基本法委員會的作用

在回歸后的第一次解釋過程中，香港基本法委員會曾專門開會，對解釋草案進行討論，并向全國人大常委會提供了意見。第二次解釋過程中，征詢了全國人大常委會香港特別行政區基本法委員會的意見。同時，還先后聽取了香港特別行政區全國人大代表、全國政協委員和包括法律界在內的香港各界人士的意見。有學者認為，全國人大常委會在行使解釋權力時充分關注民意，把它作為政策選擇的重要參考因素，構成了一套很好的機制。

2.4.2 建立以香港基本法委員會為評價主體的評價機制

基本法委員會及其法律委員會應當保持中立，雖然它的意見是咨詢性的，但是也應當恪守中立的原則。中立的意思并不是既不支持內地人大常委也不支持香港法院，而是在“愛國愛港”，“一國兩制”的前提下保證它的專業咨詢機構的性質，作為它的成員，不應當在判決前后評論香港法院有關解釋基本法的案件，除非人大咨詢或者像前面所述每年向公眾闡述立場。這樣可以令它更有公信力。

2.4.3 人大常委會對香港法院行使基本法解釋權的監督

(1)司法方面的監督。

①全國人大常委會委員長會議提出解釋草案;

②征詢基本法委員會的意見;

③聽取特別行政區全國人大代表和全國政協委員以及香港各界人士的意見;

④全國人大常委會審議通過有關基本法條款的解釋。

(2)立法方面的監督。

經全國人民代表大會常務委員會發回的法律立即失效。該法律的失效，除香港特別行政區的法律另有規定外，無溯及力。”這些規定意味著特區立法機構制定的法律如果違反基本法有關條款的話，是必須接受人大常委會監督的。人大常委會發回有關法律，肯定不是無任何理由地發回，而是應當說明理由，而說明理由的過程就是解釋的過程。

(3)行政方面的監督。

整個解釋程序的具體步驟是:

①特別行政區行政長官向國務院提出請求;

②國務院向全國人大常委會提出解釋議案;

③全國人大常委會委員長會議審議議案并提出解釋草案;

④征詢基本法委員會的意見;

⑤全國人大常委會審議通過有關基本法條款的解釋。

2.5 完善香港法院提請人大常委會解釋基本法的程序

在實踐中，全國人大常委會幾次解釋基本法中，都運用到了《立法法》、《全國人大常委會議事規則》等法律規范。比如關于行政長官和立法會的產生辦法以及行政長官缺位時，產生的新的行政長官的任期問題，均是在訴訟外出現的需要解釋基本法的情形。對此，由全國人大常委會作出解釋，但對于解釋的程序，基本法則沒有明確。