論非政府組織在我國的和諧發(fā)展

摘 要:目前在我國各式各樣的非政府組織蓬勃發(fā)展，通過對非政府組織內(nèi)涵解釋，簡單介紹了非政府組織在我國的發(fā)展現(xiàn)狀，提出了非政府組織在我國建設(shè)和諧社會中所應(yīng)有的地位和作用。

關(guān)鍵詞:非政府組織;和諧社會;政府;地位

中圖分類號:C9

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)12-0077-02

非政府組織(Non-Government Organization即NGO)這一概念是一個舶來品，最早是在1945年6月簽訂的聯(lián)合國憲章的第71款中正式加以使用的。該條款授權(quán)聯(lián)合國經(jīng)社理事會“為同那些與該理事會所管理的事務(wù)有關(guān)的非政府組織進行磋商做出適當安排。”

國內(nèi)外對非政府組織有著不同的名稱(如第三部門、非營利組織、公民社會、民間組織、社會中介組織、慈善機構(gòu)等)和理解。目前世界上還沒有一致的、普遍認可的定義。大致可概括成四種理解，一是廣義的非政府組織，主張用剩余法定義非政府組織，就是將獨立于政府和企業(yè)之外的其它所有組織都稱為非政府組織;二是狹義的理解，即非政治、非宗教、非營利的組織，政治組織(如政黨)和宗教組織則不在此范疇;三是介于廣義和狹義之間的，指活躍在社區(qū)基層的組織，包括“草根”組織;四是從發(fā)展的角度理解，非政府組織這個概念最早是從國際社會人道救援組織開始的，這些組織幫助第三世界落后國家解決生存等最基本的問題。

就我國來說，更傾向于從推動和促進非政府組織出發(fā)，沒有將定義限制得過于嚴格。“只要是依法注冊的正式組織，從事非營利活動，滿足志愿性和公益性要求，具有不同程度的獨立性自治性，即可稱為中國的非政府組織。”從法律上看，我國的非政府組織主要包括三類:社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會。社會團體是由公民自愿組成的，為實現(xiàn)會員的共同意愿，按照章程開展活動的非政府性民間組織。主要包括行業(yè)協(xié)會、商會、研究會等。民辦非企業(yè)單位是由企事業(yè)單位、社團和其它社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的、從事非營利社會服務(wù)活動的社會組織，主要包括民辦的學校、醫(yī)院、福利院、職業(yè)技能培訓等。基金會是以一定的社會捐款為基礎(chǔ)，主要通過資金運作開展社會公益活動的非營利、非政府組織。

非政府組織的研究熱潮是西方國家在福利國家危機的背景下興起的，并形成了幾種較為公認的理論。

第一，政府失靈理論。這是由美國經(jīng)濟學家伯頓#8226;韋斯布羅德提出的。韋斯布羅德認為，當代經(jīng)濟學長期以來建立的私人部門理論，較好的論證了私人市場的存在及其均衡行為模式，后又發(fā)展了公共部門理論，對政府行為進行了系統(tǒng)的研究，但現(xiàn)有經(jīng)濟學無法解釋為什么要由非政府部門提供公共的、集體消費物品。他采用了剩余分析的方法來論證非政府組織存在的必要性。但這種理論不能充分的說明非政府組織存在必要性，并且非政府組織自身的組織特點和運作方式在該理論中仍是不明確的。

第二，合約失靈理論。這一理論由美國法律經(jīng)濟學家亨利#8226;漢斯曼提出。他認為，“非分配約束”是非政府組織區(qū)別于其他組織的最重要的特征。漢斯曼注意到了非政府組織本身的特性，并深入分析了非政府組織特性導致在提供某些物品中的優(yōu)勢地位，進而論證了為什么某些特定的活動只有非政府組織而不是企業(yè)來承擔。這一理論同樣沒有對非政府組織的特點、規(guī)模和制度供給情況作出更全面、細致的分析。

第三，第三方管理理論。由美國公共政策學者、非政府組織研究專家賽拉蒙提出，他認為，非政府組織研究中的市場失靈、政府失靈和合約失靈理論在對美國的社會現(xiàn)實進行解釋時都存在著某種程度的局限性。因此，重新構(gòu)建更具有解釋力的理論是非常有必要的。賽拉蒙認為，福利國家理論對于美國來說是不適用的，在提供具體的社會服務(wù)的時候，聯(lián)邦政府更多的是依靠大量的第三方機構(gòu)，聯(lián)邦政府通過這些第三方機構(gòu)來實施政府的功能，于是便產(chǎn)生了“第三方理論”模式。這一理論認為在市場失靈的時候，非政府組織應(yīng)該作為最初的提供公共服務(wù)的制度，只有在非政府組織提供的服務(wù)不足的情況下，政府才能進一步發(fā)揮作用。因此，政府的介入應(yīng)該僅僅是對非政府的補充。

第四，政府、市場、志愿部門相互依賴理論。這是羅伯特#8226;伍思努提出的國家、市場和志愿部門模式。伍思努認為，在實際中，政府、市場和志愿部門的關(guān)系正變得日益模糊。在政府與市場之間，由于政府和商業(yè)部門在科學技術(shù)方面的共同投資以管制、稅收等方式介入市場，彼此之間的界限已經(jīng)很難分清了。在政府和志愿部門之間，由于政府把一些福利項目承包給志愿組織，并為他們提供資金，政府與志愿部門之間的項目合作也模糊了彼此的界限。在很多情形下，復雜的組織計劃把營利性活動與非營利性活動置于同樣的管理體制下，志愿部門與市場的關(guān)系也很難分清了。

在中國，非政府組織研究的興起有著深刻的社會背景。改革開放后，從國家與社會關(guān)系的角度看，強國家——弱社會的格局發(fā)生了重大的改變。無論是經(jīng)濟領(lǐng)域還是政治領(lǐng)域都在自上而下的下放權(quán)力，全能型的政府機構(gòu)大幅度地削減。在國家放權(quán)的過程中，出現(xiàn)了很多政府做不好、市場又不愿意做、也做不好的社會公共事務(wù)方面的事情，這就為中國非政府組織的發(fā)展提供了前提條件。

非政府組織的出現(xiàn)彌補了政府與市場的不足，隨著我國經(jīng)濟體制的變革，社會矛盾日益增多，農(nóng)村貧困、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民的利益保護非常值得政府和非政府組織的關(guān)注;城市貧困、城鎮(zhèn)下崗工人的再就業(yè)等問題亟待解決。在解決問題的過程中，政府還要起主導作用，但作為第三方力量的非政府組織的作用也不容忽視。它是政府和社會互動的橋梁，非政府組織不是政府，不靠權(quán)力驅(qū)動;它不是經(jīng)濟實體，更不靠經(jīng)濟利益來驅(qū)動。非政府組織主要是由有著強烈使命感的人發(fā)起的，其成員和支持者通常也是對該事業(yè)具有奉獻精神的人，具有志愿性。因此在各個領(lǐng)域，非政府組織的參與都可以很好的發(fā)揮作用，尤其是在當前中國社會貧富差距不斷增大的情況下，非政府組織應(yīng)該而且可以成為政府與社會互動的橋梁。非政府組織還可以向公民提供服務(wù)，它是社會交融的粘合劑，社會矛盾的稀釋劑，社會沖突的緩沖劑。政府與公民的合作，主要是通過民間組織實現(xiàn)的，而政府與非政府組織的合作，特別是對社會政治生活的共同管理，既是民主政治的基本要求，也是解決政府與公民直接或間接沖突的重要途徑。

當前中國的社會結(jié)構(gòu)已經(jīng)十分復雜，社會階層結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，各個階層之間利益日趨多元化與分化重組，各自需要不同的利益代言人，以非政府組織為首、政府與企業(yè)之外的第三部門與公民社會開始在中國形成。與國外相比，中國非政府組織仍然是數(shù)量偏少、質(zhì)量較低、活力不強、作用發(fā)揮不明顯，總體上仍處于發(fā)展初級階段。并且各種非政府組織種類繁多、良莠不齊，一方面本土非政府組織大量涌現(xiàn)，另一方面國外非政府組織大舉涌入，加上相關(guān)的體制陳舊、管理不善、問題長期積累，使得中國的非政府組織發(fā)展面臨著一系列的沖擊和挑戰(zhàn)。

目前我國非政府組織發(fā)展現(xiàn)狀的主要特征表現(xiàn)在如下方面。中國非政府組織的自主性逐步增強。中國很多的人民團體、社會團體、學者和官員都相應(yīng)的參加國際上的非政府組織論壇，并與其中部分機構(gòu)建立了聯(lián)系，尤其是與一些資助性的非政府組織取得了聯(lián)系，增強了自身的實力。但自下而上的非政府組織生存空間非常狹隘，加上信息溝通渠道的缺乏，很多非政府組織缺少資源，而境外資助機構(gòu)對國內(nèi)的非政府組織缺乏了解，找不到合適合作伙伴，造成了供給和需求的矛盾。政府越來越重視第三方社會團體的發(fā)展，給予了一定的支持。但非政府組織的自主能力、法律建設(shè)發(fā)展結(jié)構(gòu)等存在先天不足，總體上還處在一個困難時期，主要表現(xiàn)在:一是政社不分，官辦色彩嚴重。在中國，相當一部分非政府組織，或者由各級黨政機構(gòu)直接創(chuàng)辦，或者本身就從黨政機構(gòu)轉(zhuǎn)變過來。這些組織名為“非政府”，實則是官辦或半官半民的“二政府”。二是能力不足，職能不到位。中國非政府組織中絕大多數(shù)的工作人員來自政府機構(gòu)，在管理方式上帶有明顯的行政色彩，組織的活動能力、管理能力、創(chuàng)新能力和可持續(xù)發(fā)展能力較弱，組織管理上的不規(guī)范、不透明、不民主，及評估和監(jiān)督的缺位，使它們難以得到社會的廣泛認同和普遍的社會公信，不能發(fā)揮應(yīng)有的積極作用。三是結(jié)構(gòu)不合理、發(fā)展不平衡。一些非政府組織存在著結(jié)構(gòu)不合理、布局不科學、覆蓋面過大、行業(yè)特點不明確等缺陷。并且我國非政府組織的數(shù)量遠遠低于印度、巴西這樣的發(fā)展中國家，更不用說與西方發(fā)達國家相比了。四是管理法律法規(guī)不健全。目前，中國還沒有專門的、全面的、嚴謹?shù)年P(guān)于非政府組織管理方面的法律，只有國務(wù)院和民政部出臺的一些條例、辦法等規(guī)范性文件，層次不高，數(shù)量少、不配套，可操作性不強。五是缺乏優(yōu)惠政策，經(jīng)費不足，同時，我國現(xiàn)有的人事制度，使非政府組織工作人員的福利待遇、醫(yī)療、養(yǎng)老保險等問題長期得不到解決。

針對我國目前非政府組織的發(fā)展狀況，為了新生利益群體、政府職能轉(zhuǎn)換、促進社會公正、對外交流、公民志愿服務(wù)等方面的需要，推動非政府組織在中國的和諧發(fā)展，我們要實現(xiàn):首先，由“社群組織”向“社區(qū)組織”的主體轉(zhuǎn)變。我國當前的重要任務(wù)之一，就是要解決經(jīng)濟改革與社會轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的諸如下崗職工再就業(yè)、弱勢群體保護、社區(qū)建設(shè)、環(huán)境保護等公益性很強又非常迫切的現(xiàn)實問題。所以，致力于解決各種社會問題，在社會可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮積極作用，應(yīng)當成為中國非政府組織的基本取向。要實現(xiàn)這一目標，就要非政府組織由當前中國官辦的非政府組織——“社群組織”向“社區(qū)組織”的主體轉(zhuǎn)變。“社區(qū)組織”以一定的居民聚居區(qū)(社區(qū))為基礎(chǔ)，以一定區(qū)域的社會福利和發(fā)展為目標，帶有很強的綜合性和公益性，發(fā)展社區(qū)組織可以吸納下崗職工再就業(yè)，減小就業(yè)壓力，將改革的成本轉(zhuǎn)換成社會的資本。并且可以促進社會的穩(wěn)定，也可以使得公眾廣泛接受非政府組織，認識到其所發(fā)揮的作用和意義。

其次，要合理確定非政府組織職能定位，適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展。確立和規(guī)范政府與非政府組織的關(guān)系，實現(xiàn)“政社”分開。解決政府職能越位、非政府組織不到位、政府和非政府組織相互之間職能錯位的問題。同時，要對非政府組織進行科學規(guī)劃。對行業(yè)覆蓋面過大和行業(yè)特點不明確的非政府組織，進行梳理和細化，逐步使非政府組織在數(shù)量、種類、層次、布局等方面適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。

第三，建立和完善非政府組織的法律法規(guī)和優(yōu)惠政策。政府應(yīng)根據(jù)現(xiàn)階段非政府組織的實際情況，借鑒國外有益經(jīng)驗，逐步制定和完善互相配套、不同層次法律、法規(guī)和規(guī)章，用法律的形式明確各類非政府組織的性質(zhì)、地位、職能、權(quán)利和義務(wù)及設(shè)立條件運行機制等，實現(xiàn)依法對其進行引導、監(jiān)督和管理，使非政府組織制度化、規(guī)范化和法治化。

第四，要加大宣傳力度。中國有很多非政府組織在溝通政府與市場、政府與社會方面，在緩解貧困、解決就業(yè)、促進社會融合方面，在弘揚社會主義精神文明方面發(fā)揮了積極作用。因此，要大力促進包括媒體在內(nèi)的社會輿論，不僅要對非政府組織進行監(jiān)督引導，還要擴大宣傳，使更多的人認識非政府組織、了解非政府組織、支持和監(jiān)督非政府組織。

第五，重視非政府組織研究。隨著非政府組織的發(fā)展，非政府組織的科學研究也開始興起，尤其在美國。近年來，我國非政府組織研究也成為一個時髦的話題，但由于這項研究仍然處于邊緣學科地帶，嚴重滯后于非政府組織的發(fā)展。因此，政府以及全社會都應(yīng)關(guān)注和重視非政府組織的研究工作，通過有系統(tǒng)的理論研究，更好的推動我國非政府組織健康快速良性發(fā)展。

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