從公平角度探討機關事業單位養老保險制度改革

摘 要:隨著經濟的發展，由于“退休金雙軌制”的存在，機關事業單位人員和城鎮企業職工之間的“養老收入鴻溝”越來越大。由此引發的社會公平，人才流動等問題引起公眾越來越多的關注。這一現象產生的原因是多方面的，主要從制度設計，養老金的計發方法，工資的增長制度等方面進行了分析。同時提出了在解決過程中應堅持的基本原則，和具體辦法。

關鍵詞:機關事業單位人員退休金制度;養老金收入鴻溝;退休金雙軌制;職業年金

中圖分類號:C9

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)12-0083-02

在2010年3月份召開的兩會中，社會保障體系中存在的公平問題再一次成為代表們和群眾關心的焦點。其中由城鎮企業職工基本養老保險制度和機關事業單位退休人員養老保險制度并存的“退休金雙軌制”引起的“養老收入鴻溝”更是引起了多方的關注。

眾所周知，養老保險制度在社會保障體制中占據著重要地位，經過二十多年的改革，我國養老保險基本建立了社會統籌和個人賬戶相結合的基本制度。隨著改革的不斷完善和推進，一些新的問題也逐漸顯現出來。按社會地位和身份特征，我國現行的養老保障制度可以劃分為四個層次，即機關事業單位養老金制度、城鎮職工基本養老保險制度、農民工養老保險制度和農村社會養老保險制度。無論是待遇水平還是計發辦法，各種制度都存在著很大的不同，這些不同必然會導致不同人群養老收入的差距，而這種差距在近年有著不斷擴大的趨勢。所以，從社會公平的角度來看，糾正這種收入分配上的不公平，不僅是進一步完善我國社會保障體制的要求，也關系著人們的切身利益。本文探討的主要是“退休金雙軌制”所引起的一系列問題及解決意見。

“養老金收入鴻溝”的表現為:

“退休金雙軌制”，即城鎮企業職工基本養老保險制度和機關事業單位退休人員養老保險制度并存。由于這一現象的長期存在，機關事業單位人員退休金與企業職工的養老金之間的差距已形成了一道鴻溝，而且這道鴻溝有著不斷加劇的趨勢。據資料顯示，1990年，企業、事業和政府機關退休人員的平均養老金分別為134元/月，148元/月和143元/月，三類群體的退休待遇比是l:1.10:1.06。此時，收入差距仍處于比較合理的范圍內，但是隨著城鎮企業職工基本養老保險制度的建立，這一差距開始被拉大。2006年，企業、事業和政府機關退休人員的平均養老金分別為954元/月，1616元/月和1739元/月，三類群體的退休待遇比是l:1.69:1.82。從數據中可以看出，無論是絕對數額還是養老金的比值，兩個群體之間的收入差距都在不斷擴大。

另外，從替代率看，1995年，企業、事業、機關三類退休人員養老金替代率分別為72.1%、92.1%和94.3%，2000年，三者的替代率分別為66.8%.100.2%和94.4%，2005年，三者的替代率分別是47.8%、86.3%和84.6%。從數據中，可以看出從1995年到2005年，這十年之間，三者替代率的差距也大致呈擴大的趨勢。

所以無論是從絕對數還是相對數的比較中，都可以發現，機關事業單位人員與企業職工養老待遇差距是不斷被拉大的。

1 “養老金收入鴻溝”過大的危害

1.1 養老金收入鴻溝的過大不利于人才的合理流動

目前我國正處于從計劃經濟向市場經濟轉型的特殊時期，而兩種經濟體制的顯著特點之一就是人才流動的自由性。人才的自由合理流動是完善市場經濟的重要條件之一。但是目前，由于“退休金雙軌制”現象的存在，人才在選擇變換工作的時候不得不考慮由此引起的機會成本問題，即養老金的待遇問題及養老關系的轉移接續問題。機關事業單位人員的退休金制度實行的是完全的現收現付制度，工作人員沒有個人賬戶的積累，如若其轉入企業工作，必然會面臨個人賬戶部分的缺失，同時，若從企業進入公務員行列，其原先積累的個人賬戶部分如何處理也在制度上存在問題。這必然會扭曲勞動力市場的自由行和靈活性，損害國家經濟發展的活力。

1.2 過大的養老待遇差距增加了社會不公平

由于歷史及制度設計等方面的原因，公務員，即機關事業單位人員的退休待遇普遍比較優厚，甚至遠高于相同條件下的企業人員，這必然會增加社會成員的不公平感，從而影響社會的和諧發展，嚴重時甚至可能造成社會的不穩定。

1.3 機關事業單位人員較高的退休金支出形成了嚴重的財政負擔

從嚴格意義上來說，我國機關事業單位人員的退休金制度并不是社會保險，而是一種“單位保險”或稱為“國家保險”，其實行完全的現收現付制，工作人員的養老待遇支付由財政全額負擔。隨著公務員待遇的不斷提高，以及公務員隊伍的不斷壯大，這一支出也在不斷增長。有數據表明，1990年機關事業單位離退休總費用是81.8億元，到2005年增加到1827.7億元，16年間增加了21倍，年平均增長率為23.6%，1994年增長率則高達62.5%。并且由于工資和福利津貼本身具有的剛性，其待遇水平只能不斷提高，很難下降，這必然會帶來政府在這一方面支出的不斷擴大。同時由于制度設計本身的不完善，調整機制的任意性，使得財政負擔越來越重。

2 造成“養老金收入鴻溝”的原因

2.1 制度設計的原因

城鎮企業職工基本養老保險制度實行的是社會統籌和個人賬戶相結合的形式，并且已基本實現了社會化的管理和發放。相比之下，由于歷史的沿革，機關事業單位人員的退休金制度仍是傳統意義上的“單位保險”，實行現收現付制，采用的是單位管理，單位發放的形式，并且離退休人員的生、老、病、死仍由原單位全權負責。這些都給機關事業單位帶來了嚴重的財政負擔。

2.2 養老金計發辦法的差異

城鎮企業職工基本養老保險采用的是指數化的養老金激發方法，以社會平均工資為基數，與本人在職時的繳費水平掛鉤。在養老金待遇中，社會統籌和個人賬戶各占60%和40%。而目前，機關事業單位人員的退休金制度采用的仍是國發〔1978〕104號文件，即計發基數以本人退休時的檔案工資為基礎。這一基數往往在公務人員退休時達到最大值，而由于計發的養老金是按工作年限長短來確定比例的，按規定一般都可達到75%--90%，而根據1980年10月，國務院頒布的《關于老干部離職休養的暫行規定》和1982年4月國務院頒布的《關于老干部離職休養制度的幾項規定》，離休人員的離休金按離休時工資的100%計發。這顯然同企業職工的替代率形成了明顯差距，同時由于企業職工養老金還要承擔個人賬戶中基金的運營效率及通貨膨脹等因素的影響，兩種制度之間的替代率的差距顯得越發明顯。

2.3 工資增長制度的差異

1985年國務院發布了《關于國營企業工資改革問題的通知》，規定了企業職工工資增長必須依靠企業自身經濟效益的提高，同年開始試行企業工資總額同企業經濟效益掛鉤的辦法，企業有了一定的自主分配權。而從1985年開始，機關事業單位開始實施以職務工資為主要內容的結構工資制，1993年國家機關試行職級工資制，事業單位與國家機關工資制度脫鉤，實行技術等級工資加津貼制度。除此之外，機關事業單位還分別建立了獎勵制度和定期升級制度。從這些規定中可以看出，企業職工的工資主要與企業的經濟效益有關，而從1989年開始國家對機關事業單位人員的工資待遇進行了多次調整，使其待遇不斷提高，由于工資福利剛性的存在，待遇水平只可能繼續提高而不會降低。由于工資增長制度的差異，企業職工和機關事業單位人員的工資收入也在逐漸拉開，而養老金的計發又與在職時的工資或社會平均工資存在一定的關聯，所以在職時工資的差距也必然會反映在退休后所享受的養老待遇上。

3 解決“養老收入鴻溝”的建議

3.1 改革過程中應堅持的原則

在填平“養老收入鴻溝”的過程中，有兩個原則是必須堅持的:一是堅持“老人老辦法，新人新辦法，中人中辦法”的原則;二是堅持建立相對統一的養老保險制度的原則。

3.1.1 堅持“老人老辦法，新人新辦法，中人中辦法”的原則

1995年國務院發布了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》由此提出了社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度.1997年國務院發布了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》從而確立了社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度，在該文件中提出了\"老人老辦法，新人新辦法，中人中辦法\"。這一原則同樣可以應用于機關事業單位人員退休金制度的改革中。即在改革實施以前已退休的人員仍按原規定計發養老金;在改革實施以后參加工作的“新人”按新規定享受養老待遇;對于在改革實施前已經參加工作，但尚未退休的“中人”，應制定相應的養老保險轉移接續制度，并保證其待遇水平不會下降。

3.1.2 堅持建立相對統一的養老保險制度的原則

我國的養老保險體系存一個很明顯的特征——“碎片化”，即不同的群體享受不同的養老保險模式，如前所述，目前大致可分為四種模式。這一局面的形成與我國的歷史傳統和政治結構以及“二元化”的社會結構是分不開的，但是由于制度劃分過于細化，將會給人員的流動造成極大的不便，同時制度間的銜接成本也是不容忽視的。所以在改革過程中，應將過于分散的制度盡量統一，但這并不是指要實行制度的絕對統一，在全國范圍內推行唯一的養老保險制度，而應注重制度設計的簡便化和靈活性。

3.2 改革的具體建議和辦法

3.2.1 改變機關事業單位人員養老金的計發辦法

公務員在退休時其在職工資一般都會達到最高值，以此為基數計發養老金不僅會拉大與企業職工的養老金差距，也會給政府帶來沉重的財政負擔。所以可以改變養老金的計發基數，如可以公務員的平均工資作為基數。

3.2.2 調整工資的增長制度

應在不降低機關事業單位人員的待遇水平的基礎上，盡量完善企業職工待遇提高的方法，縮小兩個群體之間的差距。

3.2.3 建立職業年金制度

目前，我國機關事業單位人員退休金制度完全依賴于DB(待遇確定)型的現收現付制度。這一制度的弊端已經是顯而易見的，所以將DC(繳費確定)型的基金積累制度引入機關事業單位人員退休金制度是必要的。建立自愿的職業年金制度，為公務員建立相應的個人賬戶，對于基金的管理和運行可以借鑒企業年金的相應模式。公務員的退休金同樣由社會統籌和個人賬戶兩部分組成，這樣不僅可以緩解財政的壓力，同時可以彌補社會統籌部分退休金計發標準的改變造成的待遇下降的缺口，保證待遇的總體水平不下降，有利于激發公務員的工作積極性。同樣同企業年金一樣，在經濟建設中，公務員的職業年金計劃也可以發揮重要的作用。

綜上，填平“養老收入鴻溝”是社會公平的要求，也是機關事業單位人員退休金制度改革的重要動因之一。實踐證明，單一的現收現付制的“單位保險”已經不能很好的履行其“養老保險”的職能，整合“碎片化”的養老保險制度刻不容緩。

參考文獻

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