透過汶川大地震淺析中國政府公共危機管理能力

摘要：在應對汶川大地震的過程中共，中央政府表現出卓越的應急能力，彰顯了黨的先進性、戰斗力和政府危機治理的效能。但是在面對這場突如其來的大災害中，我國政府在應對重大公共危機體制機制上還存在一些不足和問題。各級政府特別是縣鄉基層政府要在應對公共危機的過程中不斷總結經驗和教訓，進一步建立和完善公共危機管理機制體制，不斷增強我國政府的執政能力。本文在分析這幾次災害情況的基礎上，對我國政府危機管理面臨的問題及對策進行探討。

關鍵詞：政府公共危機管理；問題：對策：汶川地震。

[中圖分類號]：DF31[文獻標識碼]：A[文章編號]：1002-2139(2010)-16-0251-01

2008年對我國來說不是一個平凡的年份，2008年5月12日14時28分，災難突然降臨，四川省汶川縣發生了里氏8.0級的特大地震，這是新中國成立以來破壞性最強、波及范圍最廣、救災難度最大的一次地震。這對我國政府公共危機管理提出了前所未有的挑戰，不斷地為我國政府的應急管理敲響了警鐘。

一、政府公共危機管理能力

美國學者勞倫斯·巴頓認為，所謂危機，一般是指防不勝防的，“那些能夠預防的‘危機’都只能稱為問題，只有那些無法預知的、被忽視的、具有顛覆力的意外事故，才算得上是真正的危機。”

公共危機管理就是指政府在一定的公共危機意識和公共危機理念的指導下，對可能發生或者已經發生的危機事件進行信息收集、信息分析、目標決策、計劃制定、控制協調、經驗總結等一系列政府公共行政活動過程。由于公共危機管理主要是指政府對重大突發事件的處理，因而政府危機管理活動就集中表現在政府部門在預測、預警、干預或控制以及消除公共危機事件的生成、演進與影響的過程中所采取的一系列的決策和具體措施上面。有效應對公共危機的能力應是現代政府必備的基本能力之一。

目前我國實行的是“條塊結合，以塊為主”的公共危機管理體制，這就決定了各級地方政府是地方公共危機管理的主體，肩負著應對和處置各種突發性公共危機的職責。

二、汶川大地震對我國政府危機管理能力建設的啟示

危機處理能力是政府處理來自自然和社會的各種突發事件的應急能力，它主要表現為政府在公共危機發生前有完善的應急預案和充分的資源儲各；對危機反應要迅速，處理要果斷，措施要得力，方法要對頭。從我國政府應對汶川大地震的實踐看來，政府對突發性的重大公共危機具有較強的應急能力，并在抗震救災的過程中得到了充分的體現。這主要包括以下幾個方面：

首先，中央政府總攬全局，協調各方，這是去的抗震救災初步勝利的根本保障。

汶川大地震之后，黨中央、國務院迅速做出反應，以胡錦濤為核心的黨中央當天下午就召開了政治局會議，緊急研究部署救災工作。溫家寶總理在地震發生幾個小時內疚抵達了重災區之一的都江堰市，在簡易帳篷里連夜召開了抗震救災總指揮部會議，確保了救災工作有條不紊地進行。

其次，各級黨組織的凝聚力和戰斗堡壘作用使整個抗震救災得以順利、有效進行。

汶川縣委在震后20分鐘就成立了抗震救災領導小組；該縣水磨鎮在震后第一時間成立了抗震救災指揮部。

三、我國政府公共危機應急管理面臨的問題

在黨中央、國務院堅強的領導和統一指揮下，抗震救災工作取得了階段性的重大勝利。但我們必須清楚的認識到，在這次突如其來的大災難面前，我國政府在應對公共危機能力建設方面還存在一些問題。主要表現在以下幾個方面

基層地方應急管理綜合協調機構仍不健全。目前，我國部分經濟發達地區的一些城市已經設置了專門的公共危機應急管理機構，將公共危機應急管理作為政府的一項日常工作來抓。

第二、應急管理法制不健全、不完善。我國雖然有一些涉及公共危機管理方面的法律法規，但總體來說還不完善，缺乏可操作性。

第三、地方政府長期以來缺乏應對重大公共危機的意識，導致防范工作被動，公共危機管理的體制和機制往往流于形式。民政部自身缺乏必要的思想準備，也缺乏必要的物質準備，使得震后兩周內，中央不得不啟動應急預案，中央不得不要求北京等20個省市對口援建一個重災縣區。

第四、一些基層政府、組織和社會團體缺乏基本的自救能力。基層組織的凝聚力，戰斗力和應急力是我國政府有效應對公共危機的保證，但機械地等待上級政府的指示和軍隊的救援，無疑會錯過營救的最佳時間。

第五、缺乏規模可觀，訓練有素的專業救援搶險隊伍。在當代中國，軍隊是政府救援的主體和支柱。但首批趕到災區的官兵也對眼前的廢墟無能為力，一些志愿者憑借一腔熱血趕往災區后，也因缺乏必要的專業救援知識技能，不僅不能有效地幫助災區，反而在一定程度上淪為了災民。

四、解決政府公共危機應急管理問題的對策

在對抗震救災的實際經驗進行認真總結的基礎上，科學探索具有中國特色的公共危機治理的理性途徑。

1、建立、健全應對公共危機的中樞管理機制，構建全國統一的應急管理部門。危機管理的日常化制度化一個最為重要的措施就是建立自上而下的專門應對公共危機的管理機構。因此，首先應當構建國家、省、市、縣四級應急管理機構，并使之具有跨部門應急綜合調動的權力和職能，便于在出現大型危機時的應急聯動。

2、建立并完善公共危機方面的法律法規。公共危機管理的法律化、制度化是把公共危機納入我國政府日常管理和公共治理活動，使公共危機管理制度化、常態化的重要前提。

3、增強政府預警能力和危機意識。首先，針對我國目前的災害預警能力低、預警設備差、技術落后等狀況。政府要加大對災害預警系統的投資，更新設備。其次，要建立科學的信息披露制度。

4、打造高素質的基層管理干部隊伍，增強基層社會自救和互救的能力和水平。公共危機到來之后，戰在一線的志愿者以及基層領導干部，掌握一定的自救互救技巧是十分關鍵的。

5、制定合理的應急預案，開展相關的訓練演習。首先，各級應急管理部門要針對不同層級的危機事件做好預案，以保證突發危機發生時應急管理工作的順利進行。其次，各級應急管理部門要高度重視普及防災救災知識技能的工作。地震島國日本在常年地震中能將損失減少到最低，美國對“9·11”事件的及時處理，理縣桑棗中學在地震中沒有一人傷亡，都得益于平時的訓練有素。政府及各相關部門在訓練和演習中，不僅可以提高自身在災害中的處置能力，同時也有利于加強組織間的互動，提高政府應急管理效率。