關(guān)于珠三角地區(qū)一體化發(fā)展的思考和建議

[摘 要] 珠三角地區(qū)一體化的實(shí)質(zhì)就是要?jiǎng)?chuàng)新出一種嶄新的發(fā)展模式，為全國(guó)范圍內(nèi)的城市集群的科學(xué)發(fā)展提供示范和經(jīng)驗(yàn)。自《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》頒布以來(lái)，珠三角地區(qū)一體化發(fā)展進(jìn)程有了明顯的加快并取得了一定的成就，但其中也存在著一些問(wèn)題，這些問(wèn)題阻礙了其進(jìn)一步發(fā)展。了解一體化的現(xiàn)狀，并針對(duì)現(xiàn)狀提出幾點(diǎn)建議。

[關(guān)鍵詞] 珠三角一體化 現(xiàn)狀 建議

在經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化深入發(fā)展，尤其是當(dāng)前國(guó)際金融危機(jī)不斷擴(kuò)散蔓延和對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的影響日益加深的背景下，珠江三角洲地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展受到了嚴(yán)重沖擊。珠江三角洲地區(qū)的土地、資源、勞動(dòng)力、環(huán)境等關(guān)鍵生產(chǎn)要素按舊的發(fā)展模式已難以為繼，長(zhǎng)期積累下來(lái)的深層次矛盾和問(wèn)題開(kāi)始凸顯，主要包括:產(chǎn)業(yè)層次總體偏低，產(chǎn)品附加值不高，創(chuàng)新能力不足，整體競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng);土地開(kāi)發(fā)過(guò)度，資源開(kāi)始匱乏，傳統(tǒng)發(fā)展模式難以持續(xù);城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展仍不平衡，公共服務(wù)水平和文化軟實(shí)力有待進(jìn)一步提高;行政管理體制、社會(huì)管理體制等方面的改革任務(wù)仍然繁重，改革攻堅(jiān)難度越來(lái)越大。在這個(gè)新形勢(shì)下，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布了《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》，并以其作為指導(dǎo)珠江三角洲地區(qū)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期改革發(fā)展的行動(dòng)綱領(lǐng)和編制相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的依據(jù)。珠三角地區(qū)一體化的本質(zhì)是通過(guò)新一輪的改革，創(chuàng)新出一種嶄新的發(fā)展模式，提升珠三角地區(qū)整體實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的健康，可持續(xù)發(fā)展，并且把珠三角地區(qū)一體化過(guò)程的經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié)，為全國(guó)范圍內(nèi)的城市集群的科學(xué)發(fā)展提供示范和經(jīng)驗(yàn)。

一、珠三角地區(qū)一體化發(fā)展現(xiàn)狀

1.一體化取得的成就

珠三角地區(qū)一體化包括區(qū)域制度一體化，基礎(chǔ)設(shè)施一體化以及公共政策一體化三個(gè)方面的內(nèi)容，中央和廣東提出，要以廣佛同城化為示范，建立多個(gè)城市之間的經(jīng)濟(jì)圈，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)合作共贏，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展;以交通基礎(chǔ)設(shè)施一體化為切入點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)整體基礎(chǔ)設(shè)施的共享和均等化;加大區(qū)域內(nèi)各城市政府部門間信息共享的力度，加強(qiáng)公共事務(wù)的協(xié)作管理，以此來(lái)創(chuàng)新行政管理體制和深化經(jīng)濟(jì)體制改革。

目前珠三角地區(qū)一體化已經(jīng)取得的成果主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:

(1)三大經(jīng)濟(jì)圈成效開(kāi)始凸現(xiàn)，區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性增強(qiáng)。廣東省大力打造的廣佛肇、深莞惠、珠中江三大經(jīng)濟(jì)圈成效初步顯現(xiàn)，2009年廣東地區(qū)發(fā)展差異系數(shù)比上年縮小0.03個(gè)百分點(diǎn)，區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性增強(qiáng)。三大經(jīng)濟(jì)圈已經(jīng)在城市發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)保生態(tài)和公共服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域開(kāi)始緊密的合作并取得了實(shí)質(zhì)上的進(jìn)展:深莞惠經(jīng)濟(jì)圈方面，深圳與惠州合作建設(shè)的物流倉(cāng)儲(chǔ)園區(qū)、大亞灣海濱城產(chǎn)業(yè)U谷等項(xiàng)目正加快推進(jìn)，深圳的華為、華碩、三洋電機(jī)等知名公司分別在東莞、惠州建立工業(yè)園及生產(chǎn)基地;廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈方面，三地已實(shí)現(xiàn)年票互通，連接三市的城際軌道交通項(xiàng)目已經(jīng)開(kāi)工，廣佛企業(yè)占肇慶承接珠三角產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移企業(yè)的60%以上;珠中江經(jīng)濟(jì)圈方面，珠海、中山、江門三市分別牽頭制訂了“通信同城化”“年票互認(rèn)”“飲用水同網(wǎng)”三個(gè)專項(xiàng)工作方案，珠中江三市已在城市規(guī)劃、旅游、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域簽訂了20多項(xiàng)合作協(xié)議，形成了全方位的緊密合作格局。

(2)各地區(qū)試點(diǎn)工作有序推進(jìn)，社會(huì)管理和行政體制改革取得一定的成就。珠三角城市中，廣州啟動(dòng)民主法制建設(shè)試點(diǎn);深圳合理調(diào)整政府部門內(nèi)部的決策職能和執(zhí)行職能，使決策職能相對(duì)集中，建立專司執(zhí)行的執(zhí)行局;珠海推進(jìn)社會(huì)管理體制改革試點(diǎn)工作;惠州、佛山、中山等市開(kāi)展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合改革試點(diǎn)。這些在行政體制改革方面的嘗試工作進(jìn)一步擴(kuò)大縣級(jí)政府社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，探索減少行政層級(jí)，提高行政效率，降低行政成本管理模式，為繼續(xù)創(chuàng)新行政管理體制，加快推進(jìn)珠三角地區(qū)行政管理一體化進(jìn)程打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(3)粵港澳的協(xié)調(diào)合作進(jìn)一步加強(qiáng)，粵港澳三地的合作向著更寬領(lǐng)域、更重實(shí)效、更高層次推進(jìn)。南沙在科技創(chuàng)新、教育、商貿(mào)旅游、供港澳鮮活農(nóng)產(chǎn)品基地、港口物流、服務(wù)外包和創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域與港澳的項(xiàng)目合作初具規(guī)模，粵企在港上市和開(kāi)展并購(gòu)等工作向前跨了一大步;廣深港高速鐵路建設(shè)和港珠澳大橋建設(shè)總體進(jìn)展順利，廣深港高鐵內(nèi)地段有望在年內(nèi)建成通車，這將使廣州、深圳和香港三地更加緊密地聯(lián)系起來(lái);2009年，粵港共同設(shè)立了共建科技創(chuàng)新平臺(tái)專項(xiàng)，進(jìn)一步促進(jìn)粵港科技緊密合作;《粵港合作框架協(xié)議》和擴(kuò)大內(nèi)地居民赴港自由行措施的簽訂和實(shí)施為貨物通關(guān)和游客簽證往來(lái)提供了便利。以上這些措施使得粵港澳三地的資金、技術(shù)和人才等生產(chǎn)要素的流動(dòng)更為自由，有利于實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，大大加快了粵港澳三地的合作進(jìn)程。

2.一體化存在的問(wèn)題

目前珠三角地區(qū)一體化存在的問(wèn)題集中表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:

(1)區(qū)域立法工作進(jìn)度落后于經(jīng)濟(jì)體制以及行政體制改革的步伐，導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展速度減慢。《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》并不具有法律效力，只能算作是一個(gè)行政文件，由于目前區(qū)域立法工作仍然是一片空白，缺乏統(tǒng)一有效的法律法規(guī)的約束，因此各市出臺(tái)的許多地方性政策、法規(guī)性條文，本身就存在互相矛盾、互相抵觸的情形。這種狀況不利于區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策的長(zhǎng)久性和穩(wěn)定性，使區(qū)域發(fā)展無(wú)法可依，也無(wú)法建立科學(xué)規(guī)范的區(qū)域管理模式，無(wú)益于區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

(2)區(qū)域內(nèi)稅收制度改革和監(jiān)督體制尚未完善，用行政代替市場(chǎng)的現(xiàn)象依然嚴(yán)重。珠三角地區(qū)在行政管理體制和經(jīng)濟(jì)體制改革方面雖然取得了一定的成績(jī)，但是在金融體制，稅收體制以及相應(yīng)監(jiān)督體制的建設(shè)方面上并沒(méi)有拿出讓人信服的成績(jī)。稅收和稅源背離不僅會(huì)導(dǎo)致地方政府行為發(fā)生偏差，同時(shí)也不利于企業(yè)生產(chǎn)積極性的提高。如何做到合理征收稅款，避免重復(fù)征稅等問(wèn)題的出現(xiàn)成為一體化過(guò)程中迫切需要解決的問(wèn)題之一，但是就目前而言，廣東省政府并沒(méi)有很好地解決這個(gè)問(wèn)題。區(qū)域內(nèi)的金融制度改革相對(duì)來(lái)說(shuō)要比稅收制度改革的進(jìn)度要快一些，有成效一些，《關(guān)于落實(shí)〈珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008-2020年)〉推動(dòng)金融業(yè)科學(xué)發(fā)展的若干意見(jiàn)》文件明確了珠三角地區(qū)金融業(yè)改革發(fā)展的戰(zhàn)略定位、總體目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，它的制定有利于進(jìn)一步促進(jìn)珠三角地區(qū)金融業(yè)的發(fā)展。但在如何協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)城市的金融利益，促進(jìn)資本自由流動(dòng)，及時(shí)修訂或廢止與《規(guī)劃綱要》精神不一致的地方規(guī)章、規(guī)范性文件等方面上有所欠缺。

(3)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)問(wèn)題尚未得到解決，自主創(chuàng)新能力欠缺，產(chǎn)業(yè)升級(jí)調(diào)整步伐緩慢，區(qū)域內(nèi)城市間競(jìng)爭(zhēng)激烈。廣州等九城市規(guī)模以上企業(yè)數(shù)量前幾位是均為化工、服裝、電氣和通信設(shè)備制造等，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象嚴(yán)重;珠三角地區(qū)城市間行政級(jí)別的差異和地區(qū)壁壘都嚴(yán)重阻礙了區(qū)域內(nèi)信息共享，城市間(特別是經(jīng)濟(jì)圈之間)的經(jīng)驗(yàn)交流工作不到位，缺乏信息共享機(jī)制，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象泛濫，不僅造成資源的浪費(fèi)，而且加劇了城市間競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度;自主創(chuàng)新能力欠缺，產(chǎn)業(yè)依然以低附加值的加工業(yè)為主，電氣，通信科技產(chǎn)業(yè)規(guī)模尚小，產(chǎn)業(yè)升級(jí)調(diào)整步伐緩慢。

二、對(duì)推進(jìn)珠三角地區(qū)一體化發(fā)展的建議

1.加快行政體制的建設(shè)，建立廉潔高效的政府形象。各地政府應(yīng)該通力合作，制定共同的行政體制，各地方政府可以與行政條件相近的地方一起合作推行試點(diǎn)工作，建立健全行政問(wèn)責(zé)制度，堅(jiān)持民眾評(píng)議制度，推行末位淘汰，官員競(jìng)選上崗制度，開(kāi)展政務(wù)公開(kāi)陽(yáng)光工程。

2.加強(qiáng)區(qū)域統(tǒng)一立法，建立完善的信息共享機(jī)制。珠三角一體化，就應(yīng)該淡化行政級(jí)別，有一個(gè)協(xié)調(diào)一致的立法環(huán)境。及時(shí)修訂或廢止與《規(guī)劃綱要》精神不一致的地方規(guī)章、規(guī)范性文件，通過(guò)最終制定統(tǒng)一的珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的政策法規(guī)，進(jìn)而消除市場(chǎng)壟斷、行業(yè)壟斷、和地方保護(hù)主義。珠三角九個(gè)城市應(yīng)當(dāng)先行建立信息共享機(jī)制，定期召開(kāi)地區(qū)發(fā)展聯(lián)席會(huì)議，消除地區(qū)壁壘，統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)市場(chǎng)、人員和制度流通。

3.提高自主創(chuàng)新能力，加快國(guó)家創(chuàng)新型城市建設(shè)。夯實(shí)自主創(chuàng)新基礎(chǔ)，推進(jìn)國(guó)家超級(jí)計(jì)算深圳中心、深圳華大基因研究院及幾大國(guó)家工程實(shí)驗(yàn)室建設(shè);繼續(xù)推動(dòng)“深港創(chuàng)新圈”建設(shè)，加強(qiáng)與香港高校的科研合作;優(yōu)化人才發(fā)展環(huán)境和人才引進(jìn)培養(yǎng)機(jī)制，重點(diǎn)解決人才住房保障等政策問(wèn)題，積極引進(jìn)海內(nèi)外高端人才;探索建立地方戶籍共同體，選擇行政、經(jīng)濟(jì)和文化等因素更為接近的地方作為試點(diǎn)，打破人才分割、平等人才待遇，可以避免地方人才之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)人力資源的優(yōu)化配置。

4.優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。重點(diǎn)加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整步伐，加強(qiáng)與港澳地區(qū)的合作，積極促進(jìn)區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，除了要加強(qiáng)區(qū)域地方合作外，還應(yīng)大力引進(jìn)和推動(dòng)重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，制定促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策和措施，強(qiáng)化金融、物流、文化三大支柱產(chǎn)業(yè)，積極承接國(guó)際服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移，加快服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加大對(duì)國(guó)內(nèi)外大型企業(yè)集團(tuán)總部、地區(qū)總部或研究中心的招商力度;大力拓展國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)，全面實(shí)施內(nèi)貿(mào)戰(zhàn)略，繼續(xù)組織企業(yè)到內(nèi)地舉辦經(jīng)貿(mào)洽談會(huì);優(yōu)化外貿(mào)出口結(jié)構(gòu)，鞏固和提高國(guó)際市場(chǎng)占有率。

5.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快社會(huì)事業(yè)發(fā)展。重點(diǎn)加快重大基礎(chǔ)設(shè)施與民生項(xiàng)目建設(shè)，完善投資、融資體制，構(gòu)建政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與的多元投資格局;努力促進(jìn)居民消費(fèi)，提高居民收入水平，加大對(duì)消費(fèi)的政策支持力度;加快各市交通，通信等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，引進(jìn)國(guó)內(nèi)優(yōu)質(zhì)的房地產(chǎn)品牌開(kāi)發(fā)商，出臺(tái)相關(guān)法規(guī)和政策調(diào)控房?jī)r(jià)，改善城鄉(xiāng)居民的住房條件;加大治理環(huán)境污染的力度，改善居民的居住環(huán)境，為居民創(chuàng)造一個(gè)宜居的生活環(huán)境。

6.建設(shè)財(cái)政和金融改革創(chuàng)新綜合試驗(yàn)區(qū)，在財(cái)政和金融改革與創(chuàng)新方面先行先試，構(gòu)建多層次的資本市場(chǎng)體系和多樣化的金融綜合服務(wù)體系。各區(qū)域金融中心應(yīng)根據(jù)自身?xiàng)l件和風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)，形成一套適合當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)特點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，用以化解區(qū)域內(nèi)金融風(fēng)險(xiǎn)并降低其危害;建立健全地區(qū)間橫向合并納稅和分稅制，率先在全省各地方之間建立健全廣泛覆蓋、適合地方實(shí)際、管理簡(jiǎn)明有效的橫向合并納稅分稅制。避免珠三角地區(qū)內(nèi)部各市之間在“雙轉(zhuǎn)移”、“雙升級(jí)”、發(fā)展區(qū)域總體經(jīng)濟(jì)時(shí)發(fā)生不必要的內(nèi)耗。

三、結(jié)語(yǔ)

《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布兩年來(lái)，國(guó)家政策的扶持和廣東省政府的重視使得珠三角地區(qū)正日益成長(zhǎng)為一個(gè)實(shí)力強(qiáng)勁的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體。各地方政府相繼出臺(tái)政策、措施加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、文化方面的合作，取得了不小的成績(jī):三大經(jīng)濟(jì)圈成效開(kāi)始凸現(xiàn)，區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性增強(qiáng);各地區(qū)試點(diǎn)工作有序推進(jìn)，社會(huì)管理和行政體制改革取得一定的成就;粵港澳的協(xié)調(diào)合作進(jìn)一步加強(qiáng)，粵港澳三地的合作向著更寬領(lǐng)域、更重實(shí)效、更高層次推進(jìn)。珠三角地區(qū)以交通基礎(chǔ)設(shè)施一體化為切入點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了地區(qū)整體基礎(chǔ)設(shè)施的共享和均等化;加大了區(qū)域內(nèi)各城市政府部門間信息共享和協(xié)作管理的力度，創(chuàng)新了行政管理體制和深化經(jīng)濟(jì)體制改革，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。但在一體化過(guò)程中，依然存在立法工作落后，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象嚴(yán)重，金融和稅收法規(guī)不健全，地方保護(hù)主義盛行等問(wèn)題，因此珠三角地區(qū)一體化還有一段很長(zhǎng)的路要走，希望本文提出的幾點(diǎn)建議能為珠三角地區(qū)一體化發(fā)展提供一定的參考與借鑒。

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