縣級政府人員優(yōu)化配置測度方法

[摘要] 我國政治體制改革追求行政人員投入少，公共服務(wù)產(chǎn)出多，需要優(yōu)化政府人員配置。探討政府人員投入、行政成本與政府效能之間關(guān)系。從人員優(yōu)化視角，提出政府效能指標(biāo)體系，從30省中選取98個縣政府為樣本，運用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析識別樣本2002年至2008年的人員配置最優(yōu)縣政府，以此為基礎(chǔ)，采用多元回歸方程探討縣政府人員優(yōu)化配置模型。

[關(guān)鍵詞]縣級政府 政府人員 優(yōu)化配置 模型

提高行政效能，降低行政成本，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，這是中國行政體制改革方向。關(guān)于行政效能研究，國內(nèi)學(xué)者較多關(guān)注國家層面、省級層面，而對縣級效能重視不夠。縣在我國社會經(jīng)濟發(fā)展中具有極其重要的基礎(chǔ)性作用，是我國農(nóng)村基本的區(qū)域性政權(quán)設(shè)置，在國家機構(gòu)設(shè)置中承上啟下，承擔(dān)著對中央政府、上級政府所制定政策的貫徹執(zhí)行和對本地域內(nèi)的政治、經(jīng)濟和社會事務(wù)雙重管理的任務(wù)。因此，縣級政府更需要關(guān)注，本文從人力資源視角，分析縣級政府的人員優(yōu)化配置。

一、政府人員配置

20世紀(jì)80年代以來，全球興起“政府重塑”、“治道變革”、“政府再造”運動。政府分為政治和行政兩個領(lǐng)域，行政追求行政效能，以最小投入獲得最大產(chǎn)出。新公共管理學(xué)派認為政府服務(wù)應(yīng)以社會和公眾的需求為導(dǎo)，政府要重視產(chǎn)出和效率，需要測評績效目標(biāo)，實行績效目標(biāo)管理。政府要進行投入成本與產(chǎn)出的分析，人力資源是一種巨大的投入。

行政成本是指政府組織行政活動中消耗的各種資源，比如行政大樓、辦公設(shè)施、人力資源等。盡管行政成本不能產(chǎn)生直接的經(jīng)濟效益，但卻是政府運行的必備條件。公共選擇理論認為，由于行政經(jīng)費主要來自國家財政撥款，政府成本意識單薄，為了自身利益不斷擴大政府規(guī)模和增加人員，擴張性是政府的內(nèi)在屬性。效能是組織存在的前提，沒有效能也就沒有存在的必要。政府效能是指人員在保證政府有效前提下，確保政府高效率運行。政府高效率的前提是不能出現(xiàn)有效率而無效能，不能以犧牲政府效能為代價換取人員暫時性縮減。政府人員與行政成本、政府效能存在著復(fù)雜關(guān)系。隨著政府人員增加，一般行政成本也會增加。但是，政府效能并不是隨著人員數(shù)量增加而直線上升，在人員數(shù)量與政府效能之間存在一個均衡點，即最優(yōu)配置狀態(tài)。當(dāng)人員小于最優(yōu)數(shù)量時，政府效能會隨著人員增加而逐步提升;當(dāng)人員處于最優(yōu)配置時，政府效能最高;當(dāng)人員超過最優(yōu)配置時，政府效能會隨著人員增加而逐步下降。在政府人員數(shù)量、行政成本與政府效能之間存在著平衡點，處在平衡點的政府是優(yōu)化配置政府，見圖1。

圖1政府效能、行政成本與人員數(shù)量關(guān)系

政府職位是行政權(quán)力的載體，通過政府職位能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)力意志、支配其他資源。政府權(quán)力總是處于不斷調(diào)整和變化之中，具有天然的擴張傾向，從而推動著政府人員不斷增長。行政成本一般會隨著人員增長而增加，政府效能是一條先升后降的曲線。政府人員從O增長到A期間，政府效能會隨著政府人員增加而提高;隨著政府規(guī)模的不斷擴大，行政成本也將不斷增加，而行政效能隨著政府規(guī)模不斷擴大，其邊際收益逐漸減小會引起政府效能總收益增長速度減慢，最終趨向于零。當(dāng)政府人員處于A點時，政府效能最高。政府人員從A點繼續(xù)增長，政府效能將逐步下降。在OA段政府人員規(guī)模偏小，由于政府人員不足而限制政府公共管理職能的充分發(fā)揮。當(dāng)政府人員超過A并繼續(xù)增加時，隨著政府人員增大，行政成本不斷攀升，財政負擔(dān)越來越重，政府機構(gòu)膨脹，人浮于事，行政效能越來越低。A點是政府人員配置的最優(yōu)點，對應(yīng)政府效能最高點B，政府人員相對最少，而政府效能最高。

二、人員優(yōu)化配置政府的識別方法

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(Data Envelopment Analysis)是由查尼斯(A.Charnel)和庫伯(W.W.Cooper)等學(xué)者提出的一種系統(tǒng)分析方法，屬于運籌學(xué)的一個新興領(lǐng)域。它利用數(shù)學(xué)規(guī)劃模型比較決策單元之間的相對效率。DEA模型的評價對象具有三個特點:多投入、多產(chǎn)出以及多元性。DEA基本模型可分為CCR模型與BCC模型兩種。BCC模型引進Shephard距離函數(shù)概念，把技術(shù)效率分解成純技術(shù)效率和規(guī)模效率。技術(shù)無效率可能是資源配置不當(dāng)，也可能是決策單元規(guī)模不適度。DEA要求決策單元是相同目標(biāo)和任務(wù)、相同工作環(huán)境、相同投入和產(chǎn)出。假設(shè)n個決策單元，每個決策單元m種輸入，s種輸出，分別用表示，分別表示第j個DMU的第i種輸入，第r種輸出，面向輸出模型為:

通過值判斷DEA有效性。如果=1，則該決策單元有效。若 ，則該決策單元非技術(shù)有效，越大說明，決策單元有效能越高。

三、縣級政府效能的評價指標(biāo)體系

政府效能包括政府提供的公共服務(wù)產(chǎn)出和行政成本兩個方面。縣級政府公共產(chǎn)出主要體現(xiàn)在經(jīng)濟增長、社會穩(wěn)定、公共服務(wù)和行政能力等方面。政府效能評價指標(biāo)體系應(yīng)該遵循科學(xué)性、客觀全面性、可行性和發(fā)展性四條原則。縣級政府效能評價指標(biāo)體系包括12項指標(biāo)(表1)。投入測度縣級政府投入的人力資源，即縣級政府的公務(wù)員。產(chǎn)出測度縣級政府提供的公共管理，包括發(fā)展經(jīng)濟、社會保障和公共服務(wù)。GDP測度縣級政府的經(jīng)濟績效。從業(yè)人數(shù)、參加醫(yī)療保險人數(shù)和參加失業(yè)保險人數(shù)三項指標(biāo)測度社會保障績效，農(nóng)業(yè)技術(shù)人員數(shù)、醫(yī)療床位、學(xué)齡兒童入學(xué)率、通車公路里程、固定電話用戶和電郵業(yè)務(wù)七項指標(biāo)測度縣級政府的公共服務(wù)績效。該政府效能評價指標(biāo)體系較全面反映了縣級政府的人力投入和產(chǎn)出，體現(xiàn)系統(tǒng)性、科學(xué)發(fā)展觀、可比性和可操作性等原則。

表1 縣級政府效能評價指標(biāo)體系

種類指 標(biāo) 名 稱代碼

投入社會保障公務(wù)員人數(shù)X1

從業(yè)人員數(shù)Y1

參加農(nóng)村合作醫(yī)療保險人數(shù)(萬)Y2

參加農(nóng)村養(yǎng)老保險人數(shù)(萬)Y3

民生農(nóng)村居民人均純收入(元)Y4

經(jīng)濟發(fā)展GDPY5

產(chǎn)出科技農(nóng)業(yè)技術(shù)人員數(shù)Y6

教育學(xué)齡兒童入學(xué)率Y7

衛(wèi)生醫(yī)療床位Y8

公共設(shè)施公里里程Y9

電郵業(yè)務(wù)Y10

固定電話用戶Y11

四、實證分析

1. 樣本選取

目前，我國工有2016個縣(自治縣、旗、林區(qū))，覆蓋了國土面積的90%，人口72%。根據(jù)縣級政府效能評價指標(biāo)體系，遵循數(shù)據(jù)可獲得性原則，選取98個縣作為樣本，其中山東省青島市5個(2006、2007和2008年)，江蘇省無錫市2個、淮安市4個，浙江省57個(2007和2008年)，湖南省湘潭市3個、衡陽市7個(2006年)，廣東省珠海市3個、惠州市3個(2005年和2006年)，福建省寧德市8個(2002、2005、2007和2008年)，貴州省六盤水市3個，四川省德陽市3個(2004、2006、2007和2008年)。根據(jù)統(tǒng)計年鑒、社會經(jīng)濟發(fā)展公報收集有關(guān)數(shù)據(jù)。

2.人員優(yōu)化配置縣的識別

運用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析的BCC模型，從98個縣級政府樣本中分析2002至2008年的208個年份樣本，篩選人員優(yōu)化配置樣本。通過結(jié)果:人員配置優(yōu)化的縣級政府有綿竹市(2004)、羅江縣(2004)、廣漢市(2006)等72個年度樣本，它們是構(gòu)建人員優(yōu)化配置模型的樣本。

3. 縣級政府人員優(yōu)化配置模型

政府人員配置受政治、經(jīng)濟、管轄面積、管轄人口、文化傳統(tǒng)、道德風(fēng)尚等因素影響。(1)管轄人口數(shù)量。人口是縣級政府的基本管理對象，人口數(shù)量是決定縣級政府人員數(shù)量的基本因素。一個縣人口規(guī)模決定著該縣官員總量的基數(shù)，并且長期、穩(wěn)定地起作用。(2)經(jīng)濟發(fā)展。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑。經(jīng)濟發(fā)展水平是決定縣政府官員規(guī)模的關(guān)鍵因素之一，并且在較長的歷史時期里持續(xù)起作用。經(jīng)濟發(fā)展水平不僅包括一個縣生產(chǎn)力發(fā)展階段的高低，也包括與之相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系狀況。(3)政府職能。政府職能是指政府在一定時期內(nèi)對社會所承擔(dān)的職責(zé)和所提供的公共服務(wù)數(shù)量與質(zhì)量。職能大小主要取決于政府對社會公共事務(wù)實施管理的范圍、數(shù)量以及這些事務(wù)的復(fù)雜程度，主要包括提供就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會治安和社會保障等。(4)政府財力。政府財力是決定一個縣政府能夠雇用多少管理人員的具體的、直接的因素。從稅收、公共財政和民眾負擔(dān)的角度而言，是不允許有過多的政府人員的。經(jīng)濟水平對縣政府人員數(shù)量的制約，主要通過縣政府財政這個中介環(huán)節(jié)體現(xiàn)出來。經(jīng)濟規(guī)模越增長，財力越雄厚，政府人員可能越多。此外，還受到政治體制、領(lǐng)導(dǎo)偏好等因素影響。

根據(jù)上述因素，假設(shè)縣級政府人員優(yōu)化配置模型如下

(2)

公式(2)中，因變量 表示縣級政府人員數(shù)量。從業(yè)人員 表示縣的從業(yè)人數(shù);國內(nèi)生產(chǎn)總值 表示縣的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r;衛(wèi)生床位 表示縣的醫(yī)療衛(wèi)生條件;固定電話戶數(shù) 表示縣的通訊設(shè)施、信息傳輸狀況;管轄人口 表示縣的人口規(guī)模;地方財政支出 表示縣的財政實力。

收集72個人力資源優(yōu)化配置縣的有關(guān)數(shù)據(jù)，運用多元回歸分析，求得縣級政府人員優(yōu)化配置模型:

(3)

模型的擬合優(yōu)度為0.69，說明被模型解釋部分較多。F檢驗統(tǒng)計量為16.2，回歸方程通過F檢驗。回歸系數(shù)通過T檢驗，說明系數(shù)具有顯著性。

4. 結(jié)果分析

人員優(yōu)化配置模型說明，縣級政府人員與管轄人口、國內(nèi)生產(chǎn)總值、政府職能(醫(yī)療、和就業(yè))成正比，而與財政支出、固定電話成反比。如果管轄人口多、經(jīng)濟水平規(guī)模大、政府職能范圍大，那么縣級政府需要配置更多人員。縣級政府人員與財政支出成反比，縣級財政支出范圍很廣泛，人力資源費用僅占其中一部分，而且有些落后縣部分財政經(jīng)費由中央政府承擔(dān)，先進地區(qū)縣財政經(jīng)費自己承擔(dān)。縣級政府人員與固定電話戶數(shù)成反比，隨著移動通訊、國際互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)廣泛應(yīng)用，固定電話使用呈現(xiàn)萎縮狀態(tài)，難以真正反映通訊設(shè)施。人員優(yōu)化模型說明:官民比是衡量政府規(guī)模的一個主要指標(biāo)，但不是唯一指標(biāo)。此外，經(jīng)濟發(fā)展水平、政府職能等因素也對政府規(guī)模產(chǎn)生重要影響，不能以偏概全。

五、結(jié)論與啟示

我國縣級政府人員超編嚴(yán)重，人員規(guī)模偏大，行政成本偏高，主要原因是政府職能結(jié)構(gòu)不合理，編制制度落實不到位，傳統(tǒng)觀念影響等。人員優(yōu)化配置是我國縣政府行政改革的目標(biāo)，縣級政府機構(gòu)需要合理配置、科學(xué)規(guī)劃、科學(xué)編制、嚴(yán)格監(jiān)督。合理配置政府人員，需要抓住關(guān)鍵因素。人員配置的主要影響因素是管轄人口、經(jīng)濟水平、政府職能。人口因素居于第一位，首先根據(jù)管轄人口數(shù)量配置政府職位;經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模居于第二位，政府主要精力仍然是發(fā)展地方經(jīng)濟，解決民生問題。政府公共服務(wù)職能居于第三位，服務(wù)型政府是政府改革的方向，隨著政府提供公共服務(wù)范圍擴大、質(zhì)量提高需要配備更多的專業(yè)人員。

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