公共政策執(zhí)行偏差原因淺析

摘 要 在實(shí)際的政策執(zhí)行過(guò)程中都不可避免地會(huì)遇到許多的障礙，出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差。這不僅損害了公共政策的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，妨礙了政府公共管理職能的正常發(fā)揮，也損害了政策對(duì)象的利益，使政府形象遭到破壞。本文從公共政策執(zhí)行偏差的定義和表現(xiàn)形式進(jìn)入手，深入剖析了其產(chǎn)生的多方面的原因。

關(guān)鍵詞 政策 執(zhí)行 偏差 原因

中圖分類號(hào):D672文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

所謂公共政策執(zhí)行偏差，是指政策執(zhí)行者在實(shí)施政策過(guò)程中，由于主客觀因素的作用，其行為效果偏離政策目標(biāo)并產(chǎn)生了不良后果的政策現(xiàn)象。學(xué)者寧騷將其主要表現(xiàn)形式歸結(jié)為以下幾種:(1)象征性政策執(zhí)行;(2)附加式政策執(zhí)行;(3)或缺式政策執(zhí)行;(4)替代式政策執(zhí)行;(5)觀望式政策執(zhí)行;(6)照搬式政策執(zhí)行;(7)規(guī)避式政策執(zhí)行。盡管表現(xiàn)形式不同，但其結(jié)果都在不同程度偏離了公共政策預(yù)期目標(biāo)，而造成政策執(zhí)行偏差的原因是非常復(fù)雜的，往往是多種因素綜合作用的結(jié)果，主要可以從以下三個(gè)方面來(lái)進(jìn)行歸因分析。

一、 公共政策執(zhí)行主體的原因

政策執(zhí)行主體指參與公共政策執(zhí)行的組織及個(gè)人，是公共政策的實(shí)踐者，對(duì)公共政策的執(zhí)行有著不可低估的影響。

首先，利益驅(qū)使下的政策執(zhí)行主體的角色錯(cuò)位。從理論上講，政策執(zhí)行主體本應(yīng)是一個(gè)“公共人”，代表公共利益，堅(jiān)持公共目標(biāo)，承擔(dān)公共義務(wù)，肩負(fù)公共責(zé)任，弘揚(yáng)公共精神。然而在現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中，每一個(gè)政策執(zhí)行人員，除了在一定的政策執(zhí)行環(huán)境中擔(dān)負(fù)一定的執(zhí)行者角色外，還在其他環(huán)境里擔(dān)負(fù)不同的角色。作為一個(gè)普通的社會(huì)成員，他們也有自身的各種物質(zhì)的、精神的、心理的等方面的需求因此在政策執(zhí)行過(guò)程中，當(dāng)公共政策所追求的整體利益和全局利益，同政策執(zhí)行者的個(gè)人利益和局部利益發(fā)生沖突時(shí)，政策執(zhí)行者往往在公私角色錯(cuò)位的情況下造成政策執(zhí)行偏差。

其次，政策執(zhí)行人員素質(zhì)較低，導(dǎo)致對(duì)政策認(rèn)知的偏差。政策執(zhí)行是本身一種客觀的社會(huì)實(shí)踐，受執(zhí)行者對(duì)政策的理解和認(rèn)識(shí)的指導(dǎo)。如果直接執(zhí)行主體存在對(duì)公共政策的認(rèn)知缺陷，就難免會(huì)造成政策執(zhí)行結(jié)果偏離預(yù)期的政策目標(biāo)，造成政策執(zhí)行偏差。而在實(shí)際工作中，一些政策執(zhí)行人員本身業(yè)務(wù)水平不高，道德素質(zhì)較差，工作態(tài)度又不積極，往往無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)公共政策的正確認(rèn)知。

第三，由于使用的執(zhí)行手段和方法不當(dāng)造成的政策執(zhí)行偏差。通常使用的政策執(zhí)行手段有:行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段、科技手段和宣傳教育手段等五種。在實(shí)際政策執(zhí)行過(guò)程中，有的政策執(zhí)行人員方式單一，簡(jiǎn)單粗暴，引起了作為目標(biāo)團(tuán)體的廣大民眾的不滿;有的只講原則性，不講靈活性，執(zhí)行政策時(shí)無(wú)視差異，千篇一律，違背了政策制定的初衷;有的則不重視政策宣傳，忽視教育手段，使民眾心理上缺乏準(zhǔn)備，這都不利于政策的順利實(shí)施。

二、公共政策執(zhí)行客體的原因

公共政策執(zhí)行實(shí)際上是政策執(zhí)行主體和客體在互動(dòng)中的利益選擇，雙方都會(huì)對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生影響。

首先是一些公共政策執(zhí)行客體的綜合素質(zhì)不高。一方面，公民的思想文化素質(zhì)較低，可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)公共政策的理解存在困難，無(wú)法從政策所帶來(lái)的短期效應(yīng)與長(zhǎng)期效果之間作出正確的選擇。另一方面，公民的覺(jué)悟水平往往直接影響其對(duì)政策執(zhí)行的態(tài)度。有的公民思想覺(jué)悟不高，不能正確處理個(gè)人利益與集體利益、眼前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、局部利益和整體利益的關(guān)系，當(dāng)政策威脅自身利益時(shí)就有可能采取抵制態(tài)度。

其次是公共政策執(zhí)行客體對(duì)公共政策的高度不認(rèn)可。一方面是由于受到的文化障礙的影響，一旦政策執(zhí)行客體的思想觀念、價(jià)值理念、心理傾向和傳統(tǒng)習(xí)俗等不能適應(yīng)和接受新政策，就會(huì)導(dǎo)致行為失衡，影響政策的順利執(zhí)行。而更為重要的是由于我國(guó)公共政策傳播機(jī)制的不健全，執(zhí)行客體缺乏對(duì)政策的意義和內(nèi)容了解，又缺乏有效的信息反饋渠道。同時(shí)，由于對(duì)政府的不信任和對(duì)直接執(zhí)行主體的個(gè)人能力、素質(zhì)等的懷疑，政策客體對(duì)即使是原本可以接受的公共政策也會(huì)采取消極態(tài)度，甚至是抵制政策的實(shí)施和落實(shí)。

三、公共政策體制不健全

整體來(lái)講，目前我國(guó)的公共政策體制還不夠完善，不夠健全，離科學(xué)、民主、透明的政策體制還相差很遠(yuǎn)。

第一，在政策決策方面，政策決策對(duì)傳統(tǒng)的依賴性過(guò)大，經(jīng)驗(yàn)型決策模式仍占據(jù)重要位置。在我國(guó)傳統(tǒng)的人治、集權(quán)、管制型行政文化和“官本位”意識(shí)的存在，使政策決策主體容易產(chǎn)生官僚主義作風(fēng)，導(dǎo)致目標(biāo)群體主體地位的缺失和政治冷漠心理。

第二，在政策執(zhí)行中，有關(guān)政策執(zhí)行程序等方面的法律和制度數(shù)量相對(duì)來(lái)說(shuō)仍然較少，且內(nèi)容不夠完備，缺乏可操作性。同時(shí)，政策執(zhí)行主體在具體執(zhí)行過(guò)程中仍存在著隨意棄置法律法規(guī)和法定程序的現(xiàn)象。而且由于沒(méi)有哪項(xiàng)法律明確地規(guī)定容許政策執(zhí)行者自行“變通”的彈性幅度，政策本身又是高度地抽象與概括，各政策執(zhí)行者根據(jù)各自理解隨意執(zhí)行政策就在所難免。

第三，政策執(zhí)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督欠缺。在我國(guó)，一方面沒(méi)有明確的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，缺乏專門的評(píng)價(jià)反饋渠道，導(dǎo)致政府執(zhí)行公共政策中出現(xiàn)的問(wèn)題長(zhǎng)期得不到糾正。另一方面，在政策執(zhí)行監(jiān)督中，雖然我國(guó)已經(jīng)初步建立起了包括人大監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、法律監(jiān)督在內(nèi)的執(zhí)行監(jiān)督體系。但這些監(jiān)督多為事后監(jiān)督，具有滯后性、弱化性，同時(shí)缺乏必要的制度保障。

(作者:鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)2009級(jí)碩士研究生)

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