我國海洋環(huán)境公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀及治理分析

摘要海洋環(huán)境公共品除了擁有準(zhǔn)公共品的特征之外，還有高綜合性和低掌控性。海洋環(huán)境公共產(chǎn)品覆蓋領(lǐng)域廣，供給成本高而風(fēng)險(xiǎn)大，受益幾率相對低，且投資回收期長使得我國政府對海洋公共產(chǎn)品采取了“利維坦”式的管理。但隨著海洋開發(fā)與海洋管理的日益拓展和深入，面對環(huán)境的不確定性與信息的不完全性，導(dǎo)致海洋環(huán)境公共產(chǎn)品出現(xiàn)供給不適或不足。基于此，需要在對海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的供給主體制度進(jìn)行優(yōu)化，變革對海洋環(huán)境公共品的管理模式，以此促進(jìn)海洋環(huán)境管理事業(yè)的和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞海洋環(huán)境管理 公共品 提供者

中圖分類號(hào):D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

治理海洋環(huán)境管理是以海洋環(huán)境自然平衡和持續(xù)利用為目的，運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)和國際合作等手段，維持海洋環(huán)境的良好狀況，防止、減輕和控制海洋環(huán)境破壞、損害或退化的行政行為。過去幾十年來，我國的海洋環(huán)境公共物品的提供基本上是一種由政府單一提供的供給模式。這樣，政府環(huán)保部門一方面享有行業(yè)的監(jiān)督管理權(quán)，另一方面又做“獨(dú)家生意”，形成行業(yè)壟斷，缺乏競爭，使得這些部門運(yùn)轉(zhuǎn)效率低下，有限的公共資源得不到充分利用，因此必須改變這種單一的供給模式，建立復(fù)合多樣的供給模式。

1 海洋公共產(chǎn)品的內(nèi)涵與特征

海洋環(huán)境公共產(chǎn)品主要是指用于海洋環(huán)境保護(hù)和海洋污染防治、與海洋環(huán)境狀況密切相關(guān)的各種政策制度、服務(wù)項(xiàng)目和基本設(shè)施等。海洋環(huán)境屬于擁擠性的準(zhǔn)公共品。公共物品具有兩個(gè)基本特征:一是消費(fèi)上的非排他性;二是消費(fèi)上的非競爭性。對于擁擠性的準(zhǔn)公共品來說，邊際生產(chǎn)成本為零，但隨著消費(fèi)人數(shù)的增加會(huì)產(chǎn)生擁擠，從而減少每個(gè)消費(fèi)者可以從中獲得的效用。除公共產(chǎn)品所通有的非排他性、非競爭性和擁擠性外，海洋環(huán)境公共產(chǎn)品還具其獨(dú)有的特征，即高綜合復(fù)雜性和低控制性。高綜合復(fù)雜性是目前海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的供給包含了與海洋開發(fā)、海洋資源、海洋運(yùn)輸以及陸上環(huán)境等相關(guān)的多個(gè)領(lǐng)域，涉及到眾多管理部門，因此需要一套完善的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。低控制性則是指影響海洋環(huán)境的因素組成十分復(fù)雜，對其掌控所要求的能力遠(yuǎn)高于陸上領(lǐng)域。這兩個(gè)特征決定了海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的供給成本高、風(fēng)險(xiǎn)大，受益率低，且投資回報(bào)期長。因此，一般市場微觀行為主體因龐大的資金投入要求而無法投資，或者因?yàn)閾?dān)心資本回報(bào)的不確定性而不愿投資。

2 我國海洋環(huán)境公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀和存在的問題

一直以來，人們對于屬于公共物品屬性的環(huán)境服務(wù)都認(rèn)為應(yīng)該由政府提供，即我們所說的“路徑依賴”。長期以來，政府在海洋公共產(chǎn)品領(lǐng)域既是生產(chǎn)者，也是提供者:政府提供公共環(huán)境服務(wù)主要采取的是由政府投資建設(shè)，然后采取事業(yè)單位管理的經(jīng)營模式的這樣一種方式。不同的海洋環(huán)境公共產(chǎn)品所對應(yīng)的生產(chǎn)者和提供者也應(yīng)當(dāng)是互不相同的:具體來說，海洋環(huán)境管理的基本法律、法規(guī)，海洋環(huán)境制度體系和管理規(guī)劃是涉及國家海洋事業(yè)發(fā)展基本方向、大政方針以及和國家海洋環(huán)境保護(hù)的全局問題，不僅具有非排他性、非競爭性，同時(shí)又具有基礎(chǔ)性、公共性，也就是說該產(chǎn)品由全體社會(huì)成員共同受益，是為了滿足社會(huì)的公共需要，屬于純公共產(chǎn)品的范疇。這樣一來，該類產(chǎn)品的供給并是集體選擇的結(jié)果， 不是取決于個(gè)人意愿，其配置往往不是以市場選擇為主而是依靠政治性決策或社會(huì)選擇而，從而賦予了政府的不可推卸的責(zé)任。

但是政府壟斷供給海洋環(huán)境公共產(chǎn)品也存在諸多問題:第一，由政府設(shè)立行政性的事業(yè)單位來負(fù)責(zé)供給，帶來了壟斷的經(jīng)營形式從而排斥競爭，一旦競爭機(jī)制不復(fù)存在不僅會(huì)降低供給效率而且會(huì)形成壟斷高價(jià)，造成極度的不公平;第二，隨著海洋開發(fā)與海洋管理的日益拓展和深入，面對環(huán)境的不確定性與信息的不完全性，政府自身的局限性使其難以通過“有形的手”使海洋資源的配置達(dá)到帕累托最優(yōu)，導(dǎo)致海洋環(huán)境公共產(chǎn)品出現(xiàn)供給不適或不足;第三，在單一公有產(chǎn)權(quán)制度模式下，由于海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的提供的投資回收期長、資金需求量大，使得政府財(cái)政也不堪重負(fù)。

3 從統(tǒng)治走向治理

要解決政府在海洋環(huán)境公共產(chǎn)品管理方面的失靈問題，提高海洋資源的配置效率，減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)就必須走由統(tǒng)治向治理過渡這一條路。不同于統(tǒng)治方式的是，治理的權(quán)威并非完全來自政府的強(qiáng)制，社會(huì)力量也可以參與公共事務(wù)的管理;治理所涉及的范圍也不限于統(tǒng)治的對象，而具有更加廣闊的空間。在治理海洋環(huán)境公共產(chǎn)品管理方面，可以形成政府、市場、非政府組織的三位一體的合作模式。

3.1 政府新角色的界定

必須改變傳統(tǒng)的觀念，把政府在我國海洋環(huán)境公共品供給中的單一承擔(dān)者和唯一可靠的生產(chǎn)主體的觀念消除，從以前的“管理控制”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙龑?dǎo)服務(wù)”模式。政府要轉(zhuǎn)變成為主動(dòng)尋求專家、公眾和企業(yè)界的支持的服務(wù)提供者，政府要建立一個(gè)宏觀上的政策框架來促進(jìn)公私合(下轉(zhuǎn)第167頁)(上接第162頁)作模式在海洋環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域的順利開展。這個(gè)政策框架應(yīng)包括以下三個(gè)方面:(1)確立明確的政策方針與相關(guān)計(jì)劃，例如確立“通過采取公私合作模式來推動(dòng)我國環(huán)境服務(wù)業(yè)的發(fā)展”的具體方針政策;(2)在外部環(huán)境建設(shè)方面給予優(yōu)惠的政策，例如通過實(shí)行政府補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等來降低融資的難度;通過確保政策穩(wěn)定、信息公開透明等來降低投資風(fēng)險(xiǎn);設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)、培育發(fā)展咨詢組織來進(jìn)行更好的組織協(xié)調(diào)等等;(3)鼓勵(lì)支持地方政府采取公私合作模式，包括作出對私人部門市場開放的具體規(guī)定、、引進(jìn)公開競爭招投標(biāo)方式、明確地方政府和私人部門的責(zé)任分擔(dān)等等。但并不是所有的海洋環(huán)境公共產(chǎn)品都適合走公私合作的道路，對于一些涉及國家海洋利益的事項(xiàng)還是應(yīng)由政府做主。

3.2 市場的角色

隨著我國改革開放的不斷深入，經(jīng)濟(jì)水平也不斷的提高，。大量豐富的民間資本也在不斷地尋找投資機(jī)會(huì)，這就為公私合作模式的發(fā)展推廣提供了一個(gè)充裕的資金來源。其次，民營經(jīng)濟(jì)隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也越來越強(qiáng)大，這些具有一定資金、技術(shù)和管理優(yōu)勢的民營企業(yè)在國內(nèi)和國際市場上非常活躍，也具備了一定的競爭實(shí)力，成為探索公私合作模式的重要力量。此外，隨著我國對外經(jīng)濟(jì)環(huán)境的日益開放，來華的外國資金和外國企業(yè)不斷增加，許多國際知名環(huán)保公司都已經(jīng)通過公私合作模式，參與了我國的公共環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)營，并取得了很好的收益，并有進(jìn)一步擴(kuò)大投資規(guī)模的趨勢。政府可以通過公開招標(biāo)來選擇合適的企業(yè)進(jìn)行海洋環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境工程項(xiàng)目的建設(shè)。

3.3 非政府組織的作用

在政府與市場成為海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的供給主體時(shí)，不要忽視了社會(huì)中的一些非政府組織對于海洋環(huán)境保護(hù)的作用，它們也可以成為供給的主體。這主要是源于它們對于海洋環(huán)境情況的深入了解，社會(huì)大眾中的專業(yè)技術(shù)人員有著重要的發(fā)言權(quán)，在制定相關(guān)政策、標(biāo)準(zhǔn)的過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。在現(xiàn)代社會(huì)中，要綜合政府、市場、公共組織三方面的力量來實(shí)現(xiàn)對海洋環(huán)境公共品的管理，通過這三種組織在一定程度上的合作，可以發(fā)揮各自的優(yōu)勢，使海洋資源的配置達(dá)到帕累托最優(yōu)，促進(jìn)海洋環(huán)境管理事業(yè)的和諧發(fā)展。

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