構建民辦教育公益性與營利性價值取向的法律保障機制

摘要隨著我國教育體制改革的不斷深入，受市場經濟的沖擊日漸激烈，民辦教育的公益性地位受到挑戰。民辦教育的公益性是其本質屬性，是不隨辦學體制的改變而改變的，是其基本價值取向，其與營利性并不是非此即彼的矛盾，同時民辦教育的營利性地位應該得到法律的確認與保護。對非營利性民辦教育法律也應賦予公辦學校同等地位，并對兩種類型的民辦教育建立相關法規政策，加強立法監督和管理。同時對于現有法律對“合理回報”問題的模糊性界定應該加以修正和完善。

關鍵詞民辦教育 公益性 營利性 法律機制

中圖分類號:G40文獻標識碼:A

1 對我國現存法律關于民辦教育價值取向的解讀

1.1 我國現代民辦教育立法歷程

20世紀90年代末開始，隨著我國市場經濟體制建設步伐的加快，教育領域里的市場化問題也亟需法律規范，并先后建立了不少的相應法規。1997年7月31日頒布了《社會力量辦學條例》，對社會力量辦學做了正式規范;2002年12月頒布的《中華人民共和國民辦教育促進法》取代了《社會力量辦學條例》;2003年3月《中外合作辦學條例》頒布，向國外辦學機構開放的教育市場進行了規范;2004年4月《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》生效; 2004年4月教育部頒布《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》，對于普通學校運用獨立學院等市場機制辦學作出了規定。

1.2 解讀教育法規中民辦教育的公益性和營利性地位

(1)公益性條款?！督逃ā返诙鍡l規定:“任何組織與個人不得以營利為目的舉辦學校及其它教育機構”。《促進法》:第三條指出“民辦教育事業屬于公益性事業，是社會主義教育事業的組成部分。”此外，我們可以從第五十七條“民辦學校終止時，應當妥善安置在校學生。實施義務教育的民辦學校終止時，審批機關應當協助學校安排學生繼續就學。”看出民辦教育的公益性質。在《實施條例》中第三十七條規定:“出資人要求取得合理回報的民辦學校應當從年度凈收益中，按不低于年度凈資產增加額或者凈收益的25%的比例提取發展基金，用于學校的建設、維護和教學設備的添置、更新等?！边@也體現了民辦教育收益的用途是公益性的。

(2)合理回報條款?！洞龠M法》中第五十一條規定:“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報?！薄秾嵤l例》中第四十四條指出“出資人根據民辦學校章程的規定要求取得合理回報的，可以在每個會計年度結束時，從民辦學校的辦學結余中按一定比例取得回報”。并對回報比例的條件作了界定:如第四十五條規定民辦學校應當根據收取費用的項目和標準、用于教育教學活動和改善辦學條件的支出占收取費用的比例、辦學水平和教育質量因素確定本校出資人從辦學結余中取得回報的比例。

(3)部分地方政府出臺相應法規保證其營利性。各地方政府根據當地情況，制定回報的具體標準。如浙江省溫州地區、山東等地方允許民辦學校的投資者取得略高于銀行的利息的回報;山東省規定“允許對辦學者的投入給予適當的回報，辦學條件好的民辦高?？梢苑砰_收費，實行優質優價”;浙江省臺州市1998年3月出臺了《關于鼓勵利用股份合作制發展精神文明事業的若干意見》，在土地使用、銀行貸款、稅收減免等方面給投資者許多優惠，對股份合作制民辦學校，允許股本可按民間借貸利率分息，股本可以轉讓，使投資者有利可圖。

(4)對我國現存法律關于民辦教育的公益性和營利性問題的評價。通過對以上我國關于民辦教育的公益性和營利性問題的解讀，我們可以發現，法律更從國家和行政層面上維護教育的公益性質，并從審批到終止設立了非常嚴格的規定，而且指出收入的具體用途只能用在教育事業上。從法律條文來看，國家法律更站在保護受教育者和國家管理角色的立場。當然，隨著我國市場經濟體制的不斷開放，原先教育體制不適應我國教育事業的發展需要，而民辦教育的回報問題也成為人們討論的焦點。從相關法律法規中我們可以看出，國家承認民辦教育有合理回報的訴求，但是對合理回報的界定相對模糊，如教育教學活動、辦學水平和教育質量等因素難以量化，從而對合理回報的量定帶有模糊性。因此，我們認為，我國民辦教育的相關法律應該進一步修正和完善。

2 構建民辦教育公益性與營利性相統一的法律保障機制

(1)明文規定民辦教育的辦學性質，并通過各項實施和細則保證民辦教育事業公益性的發展。民辦教育不管其是否營利性，首先都是屬于教育的公益性事業，法律對營利性教育機構也應賦予社會公益性的教育性質。并在各項實施條例和細則中予以更具體化。從民辦教育的辦學審批，到學校經營過程，以及辦學終止，都應該樹立公益性的主導地位，切實保護民辦教育教師和學生的權益。同時對學校的公益性行為或活動應該作更具體規定和實施獎勵政策。

(2)法律應賦予非營利民辦教育和公辦教育以同等的地位，創造合理的競爭和發展環境。對于非營利民辦教育，其辦學目的和公辦教育一樣，只是辦學主體不一樣，但受管理機構是一樣的。但近年來，我國對二者的法律地位是有區別對待的，如政策法規對民辦教育涉及領域的限制，進行學歷教育的限制，對民辦教育資金扶持政策，對民辦教育稅收等都不如公辦教育。我們應該從法律應賦予非營利民辦教育和公辦教育以同等的地位，創造合理的競爭和發展環境，激發民辦教育活力和競爭壓力，合理的競爭環境能夠創造優勝劣汰機制，使好的民辦教育能夠充分發揮其作用，差的民辦教育將被淘汰出局。同時也給予公辦教育以危機感，從而加強自身辦學建設。

(3)出臺相應民辦教育評估的政策性文件，加強對民辦教育的質量評估。學者們和政策制定者們關于民辦教育是否該營利的一個憂慮是，現階段我國很多民辦教育辦學質量不高，放手后教育質量更加沒有保障，這違背教育的公益性宗旨。我們認為，對于民辦教育教學質量的擔憂，應該從學校的質量評估著手。國家應盡快出臺相關評估法律政策，加強對民辦教育的質量評估?？蓞⒄諊鈱λ搅⒋髮W的評估辦法，建立中介評估機構，加強對民辦教育的監督和管理。尤其加強對學校的管理機構、日常經費管理和使用問題、硬件設施、教師隊伍素質、教學水平、學生學習成績和綜合能力、升學率或就業率等方面的評估管理。

(4)在政策制定上應注重對民辦教育學術水平的規范和要求，在財政補助等激勵機制上應該增加學校的學術研究水平為重要指標。目前，我國對民辦教育的辦學定位大多停留在發展職業教育、培養應用性人才為標準，這類民辦教育屬于比較低層次。民辦教育還應該發展到更高層次，本科階段甚至碩士、博士階段的民辦教育也應該逐步建立起來，如我國這幾年發展起來的獨立學院就是民辦教育性質的本科階段教育機構。未來民辦教育的發展也應該參與高層次的教育教學，如美國哈佛、斯坦福大學都是學術水平和科研能力世界一流的私立大學。因此，對其學術水平和科研能力應該有一定的引導和要求。這也可以在法律上體現出來，應在政策制定上應注重對民辦教育學術水平的規范和要求，在財政補助等激勵機制上應該增加學校的學術研究水平為重要指標。

(5)承認民辦教育機構營利性的存在，屬于營利性的民辦教育機構應該另立相關法律對之進行規范。我國民辦教育機構從法律上來講一直都是限制在非營利范圍內的，但是，我國其實出現了不少類似新東方培訓教育機構等營利性的民辦教育機構。對于這類營利性機構，應該從法律上予以承認，但是由于教育是屬于公益性質的，不能參照國外有些國家以商法來規范，而應建立一部針對性的法律來加以規范，與《教育法》應平級，而不是其下位法，同時在稅收方面也應另有規定，學校的自主權應更大，財產權應該獨立。

(6)對非營利民辦教育機構的合理回報應作更量化的規定。《實施條例》第四十五條規定“與同級同類其他民辦學校相比較，收取費用高、用于教育教學活動和改善辦學條件的支出占收取費用的比例低，并且辦學水平和教育質量低的民辦學校，其出資人從辦學結余中取得回報的比例不得高于同級同類其他民辦學?！?。這些對于投資者合理回報問題的規定都達不到量化的要求，而且同級同類之間的比較以哪個為參照物更妥當也是個問題。因此容易出現法律漏洞，應該盡快完善實施條例或相關細則性規定，給予投資者一個明確的回報。有部分學者認為民辦教育回報應該不低于或等于國債利息且高于銀行利息，否則投資者將不會有投資興趣和動機。不管哪種計算方法，都應該加強研究求證，并從法律上給投資者回報訴求予以量化確定。

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